淺議村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系

摘要：村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層一級(jí)國(guó)家政權(quán)，正確處理兩者的關(guān)系是憲法上的一個(gè)重要問(wèn)題，本文分別從概說(shuō)、現(xiàn)狀分析、改進(jìn)建議三個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行了一些淺層探討。

關(guān)鍵詞：村民委員會(huì) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 關(guān)系

0 引言

如果說(shuō)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)里程碑，使農(nóng)民有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，促成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一個(gè)飛越，那么由馬克思主義哲學(xué)原理“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”所決定的，伴隨著經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的行使，必須要有相應(yīng)的法律保障。人民公社轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府，村大隊(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)橛纱迕褡灾鬟x舉的村民委員會(huì)，不僅賦予了村民政治自主權(quán)，并且為村民經(jīng)濟(jì)、政治等方面的自治權(quán)利奠定了法律意義上的制度與組織基礎(chǔ)，是時(shí)代要求的產(chǎn)物。

1 村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的法律定位

1.1 村民委員會(huì)的法律性質(zhì)

《憲法》第111條規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村委會(huì)是基層群眾性自治組織。”《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”由以上兩項(xiàng)法律規(guī)定可以清晰得出村民委員會(huì)是村民自治組織的一種，不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律性質(zhì)

《憲法》第105條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。”《中華人民共和國(guó)各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）第54條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人們代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。”由以上兩項(xiàng)法律規(guī)定也可以清晰得出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層國(guó)家政權(quán)的一種，是基層一級(jí)行政機(jī)關(guān)。

1.3 村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律關(guān)系

《憲法》第111條規(guī)定“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政府的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”《村民委員會(huì)組織法》第4條又對(duì)此進(jìn)行了更進(jìn)一步的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”

從以上各項(xiàng)法律規(guī)定可以得出兩個(gè)方面的內(nèi)容：首先村民委員會(huì)代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家行使自上而下的行政管理權(quán)力，二者是基層鄉(xiāng)村管理體制中并存在著兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的職權(quán)載體，職權(quán)的不同性質(zhì)表明雙方并不屬于同一個(gè)行政機(jī)關(guān)體系，因此雙方不存在上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系。既然如此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與村民委員會(huì)的工作接觸中就不得使用行政命令的形式，不能下硬性指標(biāo)，不能仍習(xí)慣性的將村民委員會(huì)作為自己的下級(jí)政權(quán)或派出機(jī)關(guān)，必需切實(shí)尊重村民委員會(huì)的自治權(quán)利。”其任何行為都必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定，并在法定的范圍和程序內(nèi)實(shí)施。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)雖然不是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但顯然也不是平級(jí)機(jī)關(guān)而不具有任何直接聯(lián)系。二者的法定關(guān)系可以概括為：一是指導(dǎo)與被指導(dǎo)，二是協(xié)助與被協(xié)助。這種指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系首先從制度上保證了村民委員會(huì)作為自治組織應(yīng)有的獨(dú)立性，不會(huì)影響它的自治地位。它表明：雖然前者與后者之間不具有直接的行政隸屬關(guān)系，村民委員會(huì)卻仍有法定義務(wù)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作上的指導(dǎo)和幫助并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作在保證自治程度的基礎(chǔ)上予以協(xié)助。

2 村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)狀分析與法律關(guān)系重塑

近幾年我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展證明了新政治體制的優(yōu)越性，也為村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了新的要求和挑戰(zhàn)，一些無(wú)法迅速滿足這些要求的地方就會(huì)面臨一些問(wèn)題，清晰的關(guān)系也會(huì)發(fā)生一些變異。

2.1 目前而言村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系現(xiàn)狀分析

筆者曾利用地理及人際關(guān)系優(yōu)勢(shì)，對(duì)家鄉(xiāng)河北省鹿泉市寺家莊鎮(zhèn)東營(yíng)村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。通過(guò)與前村主任杜ⅹⅹ的一番談話，得出了以下兩個(gè)結(jié)論：

2.1.1 近幾年來(lái)村民委員會(huì)在實(shí)施政府傳達(dá)的農(nóng)村政策上總體而言是十分成功。在免除農(nóng)業(yè)稅之前，鎮(zhèn)政府每年攤派給村里的農(nóng)業(yè)稅、計(jì)劃生育費(fèi)、合作醫(yī)療費(fèi)等“四費(fèi)”以及其他各項(xiàng)收費(fèi)每年加起來(lái)要好幾萬(wàn)，不僅農(nóng)民負(fù)擔(dān)繁重，村委會(huì)也成了兩面得罪人的老大難。這些年來(lái)，政策好轉(zhuǎn)了許多，以免除農(nóng)業(yè)稅為契機(jī)，以前村主任杜ⅹⅹ的話說(shuō)“一般不用在向鎮(zhèn)里交錢了”。政府每年還要給予一定的補(bǔ)貼，如種田補(bǔ)貼等。鎮(zhèn)里經(jīng)常會(huì)開會(huì)，講解一下黨對(duì)農(nóng)村的新政策并大體布置工作，但各項(xiàng)具體政策是由村委會(huì)作出決定并負(fù)責(zé)具體實(shí)行的。村長(zhǎng)和村民委員會(huì)的選舉也由村民自己進(jìn)行，鎮(zhèn)里只作程序上的監(jiān)督，不會(huì)再有提名式選任了。村里的事情一般都是由村民委員會(huì)討論決定的，如果有村民不服從或不滿意的話可以到鎮(zhèn)政府上訪反映。總體說(shuō)來(lái)這些年見證的是政策的逐步好轉(zhuǎn)，也是農(nóng)村生活的逐步好轉(zhuǎn)。生活水平提上去之后，村子里自然而然就更樂(lè)于接受鎮(zhèn)政府的工作監(jiān)督指導(dǎo)，村民們對(duì)各項(xiàng)具體指示也更愿意配合實(shí)施。村民委員會(huì)與鎮(zhèn)政府的關(guān)系和諧了許多。

2.1.2 問(wèn)題仍然存在。筆者注意兩者間不適當(dāng)?shù)年P(guān)系仍然存在，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督徒有虛名，二是仍然存在暗中施加的影響。對(duì)于前一種情況而言，最現(xiàn)實(shí)的例子是村民選舉。如果選舉缺少監(jiān)督往往會(huì)被諸如家族勢(shì)力與財(cái)產(chǎn)等因素所利用。

2.2 村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律關(guān)系重塑

《村民委員會(huì)組織法》以法律的形式對(duì)村民自治工作作出了明確規(guī)定。需要注意的是，在這個(gè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，采取有效措施，提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)依法行政，充分依靠和調(diào)動(dòng)村民當(dāng)家作主的積極性，共同搞好村級(jí)體制改革。

2.2.1 憲法關(guān)于村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法律關(guān)系定位

保障公民權(quán)利，限制國(guó)家權(quán)力是全部憲法的最高目標(biāo)，運(yùn)用到基層自治組織和基層政權(quán)的關(guān)系方面，首先要明確的就是應(yīng)當(dāng)保護(hù)村民委員會(huì)的自治權(quán)利，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力。正確處理村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系實(shí)際上就是一場(chǎng)權(quán)利與權(quán)力的博弈，在這場(chǎng)博弈中，雙方均嚴(yán)格在法律規(guī)范的范圍內(nèi)行事，不得越軌。

2.2.2 完善相關(guān)的法律法規(guī)

如何理順村民自治和政府管理的關(guān)系？怎樣才能體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)行為的法律效力？村民不服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)行為的，應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)其權(quán)利，是提起行政訴訟，還是行政復(fù)議，或者向人大系統(tǒng)提起申訴？村民不服村民委員會(huì)提起訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)以民事訴訟受理，還是行政訴訟受理？等等。”村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的種種法律問(wèn)題，需要法學(xué)界作出理論上的回答，為我國(guó)農(nóng)村村民自治中出現(xiàn)的大量法律爭(zhēng)議提供救濟(jì)途徑和立法建議。

2.2.3 規(guī)范村民的自治權(quán)

任何權(quán)利都對(duì)應(yīng)有相應(yīng)的義務(wù)且不得濫用，這是一條基本的法律原理。村民自治是我國(guó)在基層推行民主的有益嘗試，實(shí)踐證明，它一方面使廣大農(nóng)民群眾通過(guò)民主實(shí)踐學(xué)會(huì)如何行使和維護(hù)自己的民主權(quán)利，提高自己的民主意識(shí)和參政議政能力，從而村民民主的法律意識(shí)，另一方面又把民主的法制化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，“既體現(xiàn)了民主的一般性原則，又具有自己的獨(dú)特性，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治民主不可缺少的組成部分。”因此更應(yīng)逐步健全和完善這一制度并使它向縱深發(fā)展。

2.2.4 規(guī)范政府的行政權(quán)

孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)一句名言：“任何有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力。”因此，必須規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的行使。筆者認(rèn)為最關(guān)鍵的是堅(jiān)持依法行政。二者關(guān)系由原來(lái)的直接控制、單一權(quán)力中心主導(dǎo)管理型發(fā)展為現(xiàn)在的服務(wù)型后，制度便要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由過(guò)去過(guò)頭的“積極”行政改為務(wù)實(shí)的“消極”行政。“它可以也應(yīng)該指導(dǎo)、支持、幫助村民委員會(huì)的各項(xiàng)工作，但工作方式絕不能延續(xù)傳統(tǒng)的直接或變相的控制與命令。”

3 結(jié)語(yǔ)

在農(nóng)村民主發(fā)展的今天，要想讓村民在切實(shí)獲得自己權(quán)利的同時(shí)又大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高生活水平，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是否融洽至關(guān)重要。因此，兩者必須在自己的位置上嚴(yán)格按照法律規(guī)定各司其職，明確各自的職責(zé)權(quán)限，村民委員會(huì)把握好自己基層群眾自治性組織的法律定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)做到依法行政，雙方均要真正為廣大農(nóng)民謀利益，鞠躬盡瘁，死而后已。

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