事業單位預算管理的新思路

摘要:近年來，隨著事業單位體制改革的深入和市場化進程的加快，我國陸續開展了包括以部門預算為主要內容的預算編制改革、以國庫單一賬戶為核心內容的國庫管理制度改革和以推進政府采購為主要內容的財政支出管理改革等三個方面的預算管理制度改革，改革在促進廉政建設，規范事業行政單位支出管理，維護預算執行的嚴肅性等方面收到了明顯成效。然而，由于各項改革都還處于試點和起步階段，制度上尚不完善，加上受舊的慣性思維與習慣做法的影響，事業單位預算管理在執行層面上暴露出來的問題越來越突出。要從根本上解決現有預算管理模式下出現的問題，必須推進事業單位依法理財、規范理財、科學理財、進而加強財務預算管理、創新思路，提高事業單位財政資金的使用效率。

關鍵詞:預算管理 現狀 新思路

1 事業單位預算管理存在的主要問題及現狀

1.1 領導重視程度不夠預算機構及人員配備不合理

由于領導對預算管理的重要性缺乏認識，事業單位的預算機構形同虛設，單位在實際進行日常收支活動時，傳統的預算通常采用基數加因素調整的方法，部門經費完全由基期的相關數據決定，而不是根據部門項目情況及人員配備情況來進行合理的安排，這樣做只能使“貧富差距”加大，不能適應部門的發展需要，嚴重制約著單位預算工作質量的提高。

1.2 預算編制過于粗放編制方法不科學

總體來看，行政事業單位在編制預算時，習慣按照傳統的方法，簡單地為獲取預算結果而編制預算，一些行政事業單位為預算而預算，為調整和追加預算專注于湊足預算金額，這就自然削弱了預算的應有功能。

1.3 項目預算的編制不全面財政資金使用效率低下

“重形式，輕管理”是事業單位在預算管理中的一個弊病，這就無法保證項目預算的嚴謹與全面，從而導致預算的執行過程失去剛性，最終使得資金使用效率低下。

主要體現在編制年度預算前，對全年工作缺乏充分的預測與詳細的規劃，編制的預算項目先天不足，再加上年度中間開展計劃外工作或上新項目時不考慮年初經費預算，導致年度中間預算追加頻繁，使單位在很多時候面臨較大的資金壓力。

有些業務部門為了小集體的私利，往往隨意編制計劃項目，從而多套取經費。預算管理失去了應有的作用。

1.4 預算外資金與預算內資金相脫節預算編制不全面

隨著經濟體制改革的深入，大部分事業單位的經費來源已經不是單純地依靠國家預算內資金的撥付，而在很大程度上是依靠經營收入來彌補資金的不足，而我國事業單位傳統的預算體系是預算資金內外分離的預算體制，使單位在編制預算時，不能充分考慮預算外資金的收支情況，這也使得單獨考慮預算內資金編制的財務預算逐漸失去其經濟意義，不能真實地反映單位的收支狀況和運營效率。

1.5 預算管理缺乏行之有效的監督機制

從目前事業單位整體上來看，經費使用的社會效益如何，也缺乏系統考核機制，繼而增加了經費使用的隨意性。當費用開支標準時常會遇到某些“具體情況”時，往往出現亂增經費項目開支的情況，從而使預算失去約束，最終無法得到有效控制。在對預算層層分解過程中隨意性較大，臨時性、計劃外的支出很少受到預算的約束，使預算的制定和執行嚴重脫節，相關人員隨意增改項目內容，提高費用標準，擴大支出范圍，從中牟取私利。換言之，開支前不計劃，開支后審批不嚴，預算在運行過程中缺乏相應的控制機制，預算約束力偏弱。在預算期結束后，對預算執行情況缺乏分析與考核，預算管理缺乏控制監督機制不能及時發現問題和解決問題。

2 事業單位預算管理新思路

2.1 增強法制觀念、統一認識共同參與

預算單位領導應重視和大力推行正確的預算編制理念導向，增強預算法制觀念，強化預算約束，實現預算管理的科學化、法制化，全面貫徹《預算法》的要求。一方面要認識到實行財務預算管理是單位建立自我約束，自我控制，自我發展良好機制的有效辦法，能優化資源配置，強化單位管理，提高資金效率。同時要認識到預算管理不僅僅是財務部門的工作，它是一個系統工程是整個系統或單位內部各項資源的最優整合，它的戰略性和系統性要求共同參與。這就需要單位內部各職能部門統一認識遵循法制觀念，共同參與，形成有效合力。

相關部門要做好健全、系統的日常基礎管理工作。尤其對于本單位上年度的預算執行情況嚴格審查和分析，對預算年度的人員變動狀況、人員工資增減變化以及物資設備采購、基建工程等，在立足于有明確依據的前提下，做到計劃充分、安排到位。同時，編制預算管理要遵循實事求是、公開透明的原則，在具體的編制方法上，要量入為出、收支平衡、統籌兼顧。

2.2 建立內部控制機制，創新預算管理模式

首先要按照內控體系的要求，結合本單位實際，建立一套科學合理、操作性較強的約束管理制度，做到有章可循，并且嚴格按制度辦事，以堵塞漏洞，節約資金，防止經費支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各項資金的使用效益。同時，要建立起嚴密、高效的預算管理流程，并且在事業單位在預算編制時以及具體執行過程中，堅決貫徹嚴格執行內部控制的思想體系，使預算管理溝通更為細致，增加預算的科學性和可操作性。減少管理風險。內控制度體系要求預算分析，使分析結果為管理層的決策提供有力的支持。另外還要側重與實際相結合，尤其應分析成本控制措施對預算管理的貢獻程度。

2.3 以資產管理為基礎，建立事業單位固定資產預算制度

預算管理與資產管理兩者具有高度的關聯。預算管理水平的高低決定著資產配置的合理性及單位資產占有的公平性。同時，資產存量是核定單位預算的重要基礎，資產管理水平影響著預算資金分配的科學性和有效性。事業單位固定資產預算制度能有效地提高資產的使用效率，為政府經費預算提供依據，是對國有資產管理體制的重要補充。因此，以預算管理為中心，加強事業單位資產管理，推進預算管理與資產管理相結合，建立事業單位固定資產預算制度不失為一條創新的預算管理工作思路。

2.4 推行復式預算管理，強化財務管理的計劃控制職能

復式預算管理就是將統一預算年度的經費收支按其不同性質，分別匯編成兩個或兩個以上收支對照表，以特定的預算收入來源來保證特定的預算支出費用，并使兩者之間保持相對穩定的對應關系。實行復式預算管理，有利于強化財務監督管理職能，可以把各項收支按其不同性質，分開管理，并根據其財力來確定兩種資金的比例，從制度上杜絕兩種不同性質資金在安排使用上的相互擠占和挪用。同時，實行復式預算管理后，對不同性質的經費實行不同的管理方法，能較快地提高財務預算的約束力度。

2.5 正確實施編制預算的方法，深化基本支出預算改革

事業單位應認真進行基本支出分析調研，逐步制定出科學、合理、符合實際的公用經費定額標準，提高預算編制的準確性和規范性。由于行政事業單位的主業收支波動幅度較小，總體業務比較平穩，因此，零基預算法可以作為主要編制方法，兼用他法為輔的編制方法。加強公用經費實物定額管理，對政府非經營性資產統籌管理，從根本上研究分析每項預算有否支出的必要和支出數額的大小。在年初重新審查每項活動對實現組織目標的意義和效果，并在成本—效益分析的基礎上，重新排出各項管理活動的優先次序，并據此決定資金和其他資源的分配。實現共建、共享、共用，提高資源配置效率。由于公用經費支出是行政事業單位各級預算中相對靈活的一部分，支出的隨意性較大，因此就需要加強對這一部分支出的預算管理，組織定額調研工作，重點是實物定額的測算和確定，合理制定支出的各項定額和定量建立公共資源配置標準，以及分行業的事業單位定額工作，提高基本支出預算編制的準確性和規范性。

2.6 加強對預算執行過程的監督及考核力度

行政事業單位的預算如果缺乏嚴格有效的執行，將變得毫無意義。加強預算執行監督是深化預算管理的關鍵環節，主要是對資金使用情況進行監督考核，它是預算執行的必要延伸。加強預算執行監督，要密切關注資金的配置，即要加強預算執行監督。首先要制定強力必要的內部監管制度，有制度約束，有人力保障要讓單位有關部門參與到資金使用監督活動中來，對資金使用過程進行全方位、多角度的監督和控制，確保資金安全、合理、有效使用。二是要發揮資金的利用程度，即關注資金的使用效益，要有考核評價機制。第一，需要建立預算經費支出績效考核評估方法，并結合預算的實際完成情況，做到賞罰分明。如實際執行情況與預算差別較大或資金使用效益不理想的，就應考慮調整預算編制的標準、方法。第二，對事業單位支出項目中的問題和責任及預算項目執行過程中的各環節責任人建立直接約束機制，把預算執行情況與經營者、職工的經濟利益掛鉤，使經營者、職工與單位形成責、權、利相統一的責任共同體，最大限度地調動經營者、職工的主動性和創造性。尤其是對于大型項目或重點項目的資金使用效益，更是要建立一套完善的考核評價機制。只有做到對項目資金的使用事前有計劃、事中有監督、事后有評價，才能實現對資金使用全過程的追蹤問效管理。