淺談文物管理權的歸屬問題

[摘要]當前，文物管理權的歸屬問題已成為擺在文博工作者面前不可回避的問題。地方政府在文物管理問題上實行“所有權與經營權分離”的管理體制，該體制存在著一定的局限性。文物體制改革必須另尋出路，文物管理權應歸文物行政主管部門所有。只有堅持文物管理權不動搖，才能使我國文物最大限度地保持原狀，從而代代相傳、永放異彩。

[關鍵詞]文物管理權;歸屬問題;體制改革

[中圖分類號]K854.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115(2010)14-0091-02

一、明確文物管理權的歸屬問題刻不容緩

文物所有權制度是《文物保護法》的內核，是文物工作最根本的問題，依法保護文物所有權是文物工作的基本原則。正確理解我國文物所有權制度，對于提高廣大文物工作者運用法律武器同違反文物保護法律法規的行為作斗爭的自覺性具有重要的指導作用，對于解決新時期文物工作中出現的新情況、新問題具有重大的現實意義。

我國是一個文物資源異常豐富的文明古國，因此，國家保護名勝古跡、珍貴文物和歷史文化遺產的國策，已明載于《憲法》第二十二條第二款。就法律而言，保護文物實際上就是保護文物的所有權，而文物的所有權歸屬不同，它的保護管理形式也就不盡相同。文物管理是指國家通過法律、行政、經濟、教育和科學技術等手段，協調、處理和文物保護與國家各部門、各社會團體以及人民群眾的關系，并通過全面規劃、綜合治理，制止和防止人為與自然力對文物的破壞和損害，達到保護文物的目的。

在我國，文物與遺址已成為最具吸引力的旅游資源。為了發展旅游經濟，一些地方政府挪用我國在國有企業改革中實行的“所有權與經營權分離”的原則，將文物資產轉讓給各種新近組建的旅游公司經營，為了追求高額利潤，不顧文博單位的公益性質、文物景點的特點和容量，不顧文物的本體及其環境氛圍，在文物景點內開展營運建設、商業建設和娛樂建設，進行過度開發和不當開發。這種文物“所有權與經營權的分離”，與國際上(尤其是發達國家)發展文物旅游業的成熟經驗背道而馳，已造成相當大的負面影響。文物管理權的歸屬問題已成為擺在我們面前亟需解決的問題，明確文物管理權的歸屬，對于文物的保護工作而言已經刻不容緩。

二、管理權限分裂，不利于文物保護

所有權與經營權分離混淆了文物資產與一般經濟資產的不同性質。文物首先是文化資源，同時也具有一定的經濟功能。因此，圍繞文物所做的工作應是事業型管理(其中包括相當一部分與經濟有關的文物產業活動)，而不應像工廠、礦山那樣純粹地進行商業經營。因此，在文物系統中所有權與管理權應該統一(經營權包括在管理權中)，而非其他。所謂“所有權與經營權分離”，實則是以經營權取代管理權，以經營來主導文物事業的發展，這是對文物事業性質的曲解與誤導。

(一)以經營權取代管理權，強調經營權的分離

經營權從管理權分離使文物資產脫離文物管理部門和相關機構，最終使國有文物以經營權方式落入旅游公司手中。值得注意的是，這種經營權轉讓基本是地方政府行政干預的結果，并沒有具有法律效力的契約文件。這樣一來，國家主管文物事業的行政機構被架空，專門從事文物管理的機構(如博物館等)則成為旅游公司的附庸。這些都直接有違于《文物保護法》第三條 “國家文化行政部門主管全國文物”的相關規定，也有違于《文物保護實施細則》第三條 “主管全國文物工作的國家文化行政管理部門，是指國家文物局。國家文物局對全國的文物保護工作依法實施管理、監督與指導”。

(二)文物管理是一項龐大的系統工程，既要宏觀控制，又要微觀保護，涉及內容極其豐富

我們常說的文物管理權僅局限于行政手段，目前所面臨的歸屬權分裂、經營權轉讓也是針對行政管理而言。事實上，文物的管理還包括法律、法規的強制措施及經濟手段、教育手段、技術手段等。有些文物保護單位劃歸宗教或旅游部門之后，雖然在行政權限方面發生了轉移，但文物重點保護項目在經費上仍需文物部門給予支持。在文物保護中使用和推廣現代科學技術、嚴格控制違背保護文物原狀的新工藝和新材料的使用，交流國內外文物保護技術情報等，則必須由文物部門具體操作或審核批準。文物行政管理機構是代表各級人民政府主管本行政區域內的文物保護管理工作，其職責既要貫徹執行國家關于保護文物的方針、政策、法律法規，又要擬定文物保護管理計劃并組織實施，同時還要擬定文物保護長遠規劃，組織和協調文物研究和文物教育事業，指導下一級文物行政管理機構的工作。旅游或宗教機構沒有這種嚴格的職責范圍，也根本沒有實施這一系列管理和保護的能力，現在卻硬性將文物的管理權分裂，大大削弱了文物管理的權威性，致使文物保護的相關計劃、技術手段、宣傳研究等無法貫徹執行，直接影響了具體的文物保護工作。

(三)文物保護和管理工作是一項政策性、專業性和責任性很強的工作

對文物保護和管理工作者來說，不僅要有崇高的社會責任感、使命感和職業道德，還要具備文物保護和管理的專門知識和法律政策修養。一般來說，掌握文物單位經營大權的旅游經營者尚不具備這樣的管理素質。因此，出現這樣或那樣破壞文物的現象當屬必然。文物管理與其他管理是截然不同的兩個概念，文物工作者在對文物的保護、利用方面有科學依據，他們能夠通過有效的手段使文物最大限度地保持原狀。而旅游或宗教部門則缺乏文物保護的專業知識和法律知識，對文物進行管理，會出現文物及其環境風貌的相關問題。

《浙江省文物保護條例》第二十一條就明確指出:“屬于國家所有的省、市、縣級文物保護單位，確需改變其管理部門的，應當根據文物保護單位的級別，由當地文物行政管理部門征得上一級文物行政部門同意后，報原公布的人民政府批準，全國重點文物保護單位確需改變其管理部門的，按國家有關規定執行。”因此，隨意變更文物保護單位管理部門是違背國家相關規定的。

我們應該看到，當前我國的文物管理部門普遍經濟基礎相對薄弱，許多具有重要價值的文物并不能帶來相應的經濟收入，真正能帶來較好經濟效益的文物只是少數。由國家文物局對全國文物進行統一管理，可以通過行政手段對各地的經濟狀況作適當統籌后實行再分配，在一定程度上緩解了部分文物保護單位的困境。旅游部門現在卻要占有這僅有的少數文物的經營權，而置絕大多數文物保護于不顧，這樣只會使文物部門陷入更糟的境地。當年陜西進行文物體制改革就在全國引起軒然大波，在九屆人大二次會議上又有50名政協委員和41位代表要求制止把文博單位與旅游企業捆綁上市和禁止將國家文物古跡化為實物資產入股上市。這些都提醒我們，文物體制改革必須另尋出路，文物管理權應歸文物行政主管部門所有。因此，我國政府應當高度重視地方政府在文物管理問題上實行所有權與經營權分離的影響。對于已實行所有權與經營權分離的單位，主管文物部門應當與經營者重新制訂符合特許經營規則的商業性契約文件。

三、一切旅游活動都要服從國家有關文物保護的規定，在保證文物安全的前提下發展旅游經濟

重大的文物利用項目要事先進行充分的科學論證，嚴格履行審批手續，不能無限制地搞所謂“充分利用”，更不能搞惡性開發，亂拆亂建，以犧牲文物為代價發展旅游。國務院早已提出:“對于涉及有文物的旅游開放點，要相互協商，共同制定規劃，合理解決旅游收入中文物部門的分成比例問題，使保護文物和發展旅游事業很好地結合起來，互相促進，共同發展。”這種形式較大地發揮了文物部門對旅游開發的制約和監督功能，既可以有效地避免因旅游負載過重、環境污染等對文物造成的損害，又維護了文物部門的應得權益，使旅游收入的大部分用于文物保護。我們應當加強對現行文物所有權制度的研究，建立、健全民間文物登記制度、文物經濟價值評估機制、文物鑒定制度，形成一套體系嚴密完整、結構合理嚴謹、內部協調統一、符合文物保護工作實際，并且具有科學性、實用性的文物所有權制度的法律體系。

綜上所述，國家的一切文物由文物行政主管部門進行管理最為合理，也就是說由國家文物局和地方各級文物行政管理部門行使對文物的管理權。我們在利用文物的同時，應嚴格按照《文物保護法》的有關規定，遵循國家統一的文物基本方針和原則，對文物進行合理、有效的保護。不可因一時利益驅動，而顛倒了文物管理與旅游發展的主次關系，以破壞文物為代價去換取旅游經濟的短暫發展。

[注釋]

謝辰生:《中國大百科全書#8226;文物#8226;博物館》，中國大百科全書出版社1995年版，第1頁。

林泉、王征:《浙江采取措施遏制文物與旅游捆綁上市》，《中國文物報》，1999年5月5日第1版。

《五十名政協委員在九屆二次會議上聯名發起提案要求制止把文博單位與旅游企業捆綁上市》，《中國文物報》，1999年3月21日第1版。

《國務院關于第一步加強文物工作的通知》，1987年11月24日。