起承轉合:我國農村合作金融的功能演進

摘要:我國農村金融的缺失成為制約農村經濟發展的主要瓶頸，而被賦予農村金融主力軍地位的以農村信用社為代表的合作金融卻未能有效地擔負起服務“三農”的責任。通過對農村合作金融功能演進的分析，揭示了合作金融改革變遷被掩飾的真相，從而提出農村信用社發展的推進策略。

關鍵詞:合作金融;農村信用社;市場化;推進策略

中圖分類號:F830.61 文獻標識碼:B

合作金融是與政策性金融、商業金融并立的農村金融形式，在鄉村變革中發揮著舉足輕重的作用，是構建現代農村金融支持體系的主要支柱之一[1]。種種跡象表明:世界范圍內現代農村經濟的發展核心是農村金融，農村金融的主體是合作金融。目前，我國農村合作金融改革與發展正處于歷史性突破拐點上，有必要對農村合作金融功能演進中有關的戰略問題作出前瞻性探索，以提出有效的推進策略。

一、 起:信貸約束下的農村合作金融需求

1973年，Ronald McKinnon和Edward Shaw提出了金融抑制和金融深化理論，認為經濟的發展是金融發展的前提和基礎，而金融的發展是經濟發展的動力和手段。這說明金融變量與金融制度對經濟的成長和發展來說，并不是中性的，從而使得廣大理論和政策研究者普遍認識到，我國農村要素市場的分割和金融抑制是制約農村經濟發展的主要障礙。至此，對農村金融需求現狀的正確認識就成為農村金融深化的起始點。

長期以來，我國農貸呈現典型的“兩極三元”結構，農民借貸要么是無息(或低息)的國家農貸和親友借貸，要么就是高利借貸，利率適中的商業性借貸長期缺位，究其原因:商業金融只能生存于經營性農場普遍建立的基礎之上，而隨著我國人口快速增長而來的土地日益細碎化造成的生存性小農經濟無法支撐商業性信貸機構的運作，即商業金融在我國大多數農村地區需求嚴重不足。與此同時，伴隨著風險收益的均衡考量，商業金融逐漸從農村地區撤離，即商業金融在我國農村地區供給缺失。在這種信貸約束下，農村資金的需求天然地促生了農村合作金融的需求，也同時提供了農村合作金融發展的基石。

二、 承:農村合作金融改革變遷

世界上許多國家和地區農業和農村發展經驗表明，如果小農沒有金融合作的權利，其它合作是很難有效地開展的。無論是美國、德國、日本等發達國家，還是韓國這樣的新興工業國，農村金融的發展都是以合作金融模式為主體，其他金融模式為補充，體現了農村金融制度變遷的軌跡和合作金融制度在農村的比較優勢[2]。縱觀我國農村合作金融的改革變遷，由政府、合作金融機構和農民構成的非完全共同利益群體一直處于合作-沖突-合作的動態博弈中。

1.新中國成立前的傳統合作金融。中國現代合作金融運動肇始于1919年創辦的“上海國民合作銀行”，是農民為解決自己生產和生活困難在社會組織推動下自發性組織起來的。長期傳統的“和合”思想使得當時的農村合作金融組織不論是在國民政府統治區還是革命根據地都體現出自愿性、互助共濟性的功能，打擊了高利貸，促進了農業生產互助，使得農民一直走在互助合作的道路之上[3]。

2.新中國成立后的“官辦”合作金融。新中國成立后，農村合作金融改革的不斷嘗試主要是以農村信用社的形式實現功能演變的。以2003年《深化農村信用社改革試點方案的通知》為分界點，信用社改革從堅持合作制走向突破合作制，呈現出產權制度改革模式的多樣化和組織形式的多樣化。

2003年農村信用社全面改革試點以前，信用社經歷了中國農業銀行管理和中國人民銀行監管兩個階段，在治理結構上強調合作制，在經營機制上強調自主經營、自負盈虧，但在實踐中，組織依賴和資金依賴上仍來源于政府支持，屬于“官辦”的農村金融機構。信用社的經營目標、經營理念從互惠互助轉向盈利，服務對象從農民為主轉向鄉鎮企業，服務區域從鄉村轉向城郊，這些轉變不僅沒有促進農村金融市場的發展，反而造成農村資金流向非農產業、流向城市，加劇了農村資金缺口的擴大化，信用社的基本功能完全異化，成為了國家銀行這個政府實現工業化政策工具在農村的助手。

以江蘇省農村信用社改革為起點，2003年掀起了以商業化為導向的農村信用社改革試點。“社區性地方金融企業”的定位突破以前囿于合作制的局限:以市場化為原則，以信用社產權改革為突破口，著力解決明晰產權關系和完善法人治理結構問題，并將信用社管理交由地方政府負責;形成了三種產權形式，即股份制、股份合作制和合作制，以及四種組織模式，分別為農村商業銀行、農村合作銀行、縣農村信用社統一法人、縣與鄉鎮農村信用社兩級法人[4]。

可以看出，繼1951年中國人民銀行決定大力發展農村信用社至今，農村信用社功能不斷在演變，但這些改革從根本上未能擺脫政府主導、行政推動。信用社為行政主導型合作金融組織的內涵并沒有改變，把信用社辦成農民自己的合作金融組織的改革目標至今未能完全實現。

三、轉:農村合作金融改革被掩蓋的真相

農村信用社改革試點旨在使信用社逐步成為由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構。基于農村信用社實驗的總結和修正，幾乎所用研究關注的都是如何進行信用社存量改革和增量發展，但卻忽視了“存量改革難”與“增量發展受阻”背后的一些有待突破的深層次問題。

1.農村信用社制度變遷與農村經濟制度變遷的路徑相悖。農村經濟主體自發誘致性制度變遷是保持發展持續性和創建競爭性市場規則的基礎，是實現社會福利的帕累托改進的保證。換句話說，經濟主體的理性決定了非正規化的“誘致性自發制度創新”比正規化的“強制性外生制度變遷”更有效率。在資金城市化流向和鄉村金融空洞化的背景下，我國鄉村經濟呈現出凋敝的態勢，為此，農村經濟制度不斷進行著自下而上的變遷。然而，與此不相適應的是，信用社每次制度變遷均是自上而下的政府強制性行為，長期存在著形式大于事實的合作制，這無疑導致了農村合作金融的異化，出現了以行政手段實現增資擴股的“大躍進”，外部嵌入引發的信用社淪為“政策工具”以及成員異質性形成的“金融排除”，即農民處在合作金融服務的邊緣，或完全被擯棄在合作金融系統之外，獲得正規金融服務的機會和權利被剝奪。特別是在省級政府管理信用社這一管理體制的重大變革中，地方政府已經不是單純的政治性主體而是作為“政治企業家”，他們在肩負地區經濟和稅收增長目標的同時，不可避免地干預信用社經營管理和通過行政決策影響資金分配，使其偏離基層農戶需求。國務院發展研究中心關于農村金融的調查結果表明:信用社是農民最期望的信貸渠道，但事實上卻沒有成為農民的首要選擇，這也證實了Barham(1996)和Petrick(2004)[5]提出的發展中國家存在“無信心的非借款者”。

基于此，我國農村經濟不斷發展內生出的農村現有金融體系與農村實體經濟的相互影響效果對合作金融制度的需求才是充分代表我國農村金融制度改革趨向的。毫無疑問，農村合作金融改革應該從“政府供給導向型”向“農民需求導向型”轉變。

2.忽視農村信用社改革路徑依賴的特殊環境。從國際合作金融制度異化趨勢來看，總體上是由為社員服務為宗旨的信用合作組織轉向商業性金融組織，但這并不能證明合作金融最終要淹沒在商業金融之中。且不論合作金融形式與商業金融形式始終是保持著互補關系的，單從我國農村合作金融的政府供給、政府控制等制度異化的內在缺陷考慮，很難簡單的照搬國外道路，加之所謂的有效產權已經超出了一般法律意義上的所有權歸屬問題， 而更多的體現出經濟意義上的排他性和效率性問題。從整個金融系統的角度考慮，客觀存在的經濟發展不平衡性和多樣性決定了我國農村對合作金融的需求始終存在。正是如此，目前所注重的產權制度改革、內控制度建設以及在政策扶持下的資產質量改善等一系列措施在借鑒國際合作金融發展的一般規律的同時，卻忽視了我國農村和農民所特有的問題，或者說農村合作金融發展不僅在于合作金融內部的改革，而且在于我國農村外部金融環境的影響。這是因為，在我國分割的農村金融市場中，農戶非市場非正規借貸具有普遍性(Feder et.al，1990)，是農村互助性風險解決機制，對平抑農戶收支波動具有非常重要的意義，加之農民缺乏合作和民主管理參與意識，合作金融的運行、管理、監管機制即使在引進國外成功經驗的條件下，由于思維形態的差異性將導致異樣結果。更值得注意的是，我國獨特歷史傳統導致的農村小信任系統十分發達而大中信任系統十分罕見(張杰，1998)，所以在發展新型的內生增量合作金融時，應鼓勵、引導農村地區小范圍、小圈子內的資金合作，農村信用合作很難在鄉鎮及以上范圍內有效率。因此，在以外部金融環境為軸心對整個金融系統不斷改善的基礎上才能有效實現農村合作金融創新性突破以維持合作金融在農村發展的支撐點。

四、 合:合作化、股份化抑或另起爐灶

事實上，農村合作金融的改革探索道路我們一直在走，而且政府和理論界經過多年論爭，在對其產權和管理體制等問題上已經達成共識，不論何種運行模式也都沒有懷疑、否定合作金融本身在我國農村發展的正確性。以此為出發點，可以肯定，與農村合作金融發展的戰略性相比，農村信用社改革政策具有調整性和從屬性，是策略性的，因此信用社的改革應服務于整個農村合作金融發展。農村信用社究竟是合作化，還是股份化?實際上，現在不論是政府政策推行，還是改革試點都傾向于走股份化道路。但是，這并非問題的關鍵，關鍵在于哪一種組織形式能夠以較低的成本滿足農民的融資需求并能夠在我國農村得以生存發展，改善我國農村合作金融生態環境。信用社發展的推進策略核心在于合作化或股份化之間的功能分工要進一步協調，不能完全進行樣板化式的“一刀切”，產權明晰化、多樣化并不意味信用社要分階段、創條件地走股份化的商業金融模式，農村信用社有權自主決定選擇合作化、股份化或股份合作化任何一種組織形式，以改進和提高信用社主要功能的發揮。

我國農村地區發展差異顯著，區域間金融需求水平參差不齊，作為農村合作金融承載主體農村信用社一味強調商業可持續性的功能異化脫離了我國農村經濟發展現階段的需要，更遑論服務于農村經濟的發展。既然農村信用社相對于合作金融發展具有策略性，那么，信用社改革就必須從區域合作金融發展需要出發，加以逐步推進。不得不強調的是:目前，我國農村合作金融形式單一，農戶金融地位的弱勢使得信用社存在和發展還有著自身的基礎和優勢，特別是社會主義新農村建設的現階段對其區域功能服務的天然需求，信用社完全可以從本地農業產業區域分工和區域優勢決定自己的服務對象，產生信用社組織內部服務社員的動力，實現經營的持續性，對于能夠在主客觀上具有服務“三農”動力的信用社同時以政府貸款補貼方式形成對其的自履約機制。可見，信用社改革絕對不是完全局限于簡單地走股份化道路，強制性制度變遷是不具有可行性的。

不可否認市場化是合作金融的發展方向，從屬于此戰略目標，信用社改革的階段性推進目標應該充分避免“農轉非”式同質商業性金融機構的建立。從2007年開始，為增加農村地區的金融供給，中國銀監會進行了一系列主要包括村鎮銀行、農村資金互助社和貸款公司等新型農村金融機構的嘗試，這些無疑是農村金融環境不斷改善的一個新開端，也勢必形成信用社與其他金融機構依不同資源優勢為農業和農村經濟發展提供差異性的高效服務。由此，現階段信用社的改革仍應以合作化為基礎;隨著農村金融供給的充足，信用社改革必然依照市場化方向逐漸向多樣化組織形式轉變，當然，這也就允許了信用社在秉承適者生存原則下可以轉向別的金融市場、退出市場或者另起爐灶。

參考文獻:

[1] 魏本權.試論近代中國農村合作金融的制度變遷與創新——以合作金庫制度為討論中心[J].浙江社會科學，2009(6):76-81，105.

[2] 郭田勇，郭修瑞.開放經濟下中國農村金融市場博弈研究[M].北京:經濟科學出版社，2006:71.

[3] 甘少浩，張亦春.中國農戶金融支持問題研究 [M].北京:中國財政經濟出版社，2007:123-126.

[4] 郭家萬.中國農村合作金融[M].北京:中國金融出版社，2006:54.

[5] Barham B L.， Boucher S.， and Carter M R. Credit Constraint， Credit Union， and Small-Scale Producers in Guatemala[J].World Development，1996，24(5): 793-806.

(責任編輯:李江)