流域生態補償的經濟內涵及政府功能定位

摘要:流域生態補償是激勵流域生態服務供給、提高流域生態質量、推進流域綠色轉型的有效形式。流域生態補償的區域性純公共產品的特點要求政府干預，政府在提高資源配置效率、降低交易成本、協調各方利益等方面的作用以及政府對流域生態保護的強烈動機決定了政府愿意而且能夠介入流域生態補償。

關鍵詞:流域生態補償;經濟內涵;政府干預

中圖分類號:F124.5 文獻標識碼:B

流域生態補償是激勵流域生態服務供給、提高流域生態質量、推進流域綠色轉型的有效形式。但目前國內學界對流域生態補償經濟內涵的界定模糊且不統一，對流域生態補償的基礎、主體、客體、目標、資金來源、本質和政府功能等問題只存在籠統的解釋，尚沒有清晰的理論闡釋。筆者擬從經濟學角度全方位分析和界定流域生態補償的內涵，并根據公共經濟學原理，對政府干預流域生態補償的依據、深度、廣度等進行界定與解釋。

一、國內對流域生態補償經濟認識不足

(一)界定不完全的主流觀點

國內主流觀點認為流域生態補償包括兩個層次，一是對流域內因保護流域生態環境而遭受損失、投入保護成本以及喪失發展機會的地方和人們給予經濟、政策等方面的補償;二是對因流域水污染而造成損害的地方和人們給予賠償。持該觀點的學者強調流域生態補償本質上是一種激勵和約束機制，激勵對環境保護的投入，約束對環境的過度利用和破壞。這種界定方法沒有對流域生態補償的主體、客體、目標、資金來源、利益分配的本質等基本問題進行界定，有待改善。

(二)以偏概全的地區政府間利益博弈論

個別學者從流域流經的各行政區的獨立利益出發，認為流域生態補償是指各地方政府之間在流域資源分配和越界環境污染等生態問題上所進行的協商與利益博弈行為。這種說法并不全面，地方政府之間的利益博弈只是流域生態補償的一個側面，除了地方政府之間的利益博弈之外，生態補償還涉及中央政府與地方政府之間，政府與居民、企業之間，政策執行部門與居民和企業之間的利益博弈，如此界定流域生態補償概念難免以偏概全。

(三)流域生態補償與流域生態購買區別不清

也有部分學者將生態補償與生態購買進行嚴格的區分，將流域生態補償等同于計劃經濟體制下的政府補貼行為，而將市場經濟利益驅動下形成的自發補償或按照市場交易原則定價的流域生態補償形式稱之為生態購買。此種定義從計劃機制與市場機制的區別入手來界定流域生態補償。其實，這種區分是不必要的，原因在于:

1.補償價格與購買價格的內涵相同。就詞面意義理解，補償是指彌補缺陷，抵消損失;購買是指拿錢換東西。補償價格包括流域生態服務的成本和為提供服務而承擔的機會成本，購買價格由企業的生產成本和合理的利潤兩部分組成。其實，為提供服務而由生態服務提供者承擔的機會成本就相當于將資源投資其他方向所能得到的合理利潤，而且該利潤應該是與社會資本的平均利潤水平相一致的，而購買行為下的利潤水平也將與其一致。可見，無論是補償還是購買，其本質是相同的，即均相當于供給成本與社會資本的平均利潤之和。從這個角度來說可以不對二者進行劃分。 2.流域生態補償不同于流域生態補貼，因而不必從計劃機制與市場機制的角度來劃分生態補償與生態購買。按照以上學者的觀點，流域生態補償可以不按市場等價交易原則進行，等同于一般性的流域生態補貼。其實，補償強調的是對損失者所受損失進行彌補和對有目的的服務供給給予回報，它屬于雙方行為。而補貼是政府或公共機構單方面的扶植。流域生態補償的本意是通過彌補生態服務提供者的成本，包括機會成本，實現外部性內在化，激勵生態服務的足量供給。作為理性的經濟主體，在正常情況下，政府不可能支付高于生態服務供給成本的補償金，而補償金金額低于生態服務供給成本又無法達到激勵生態服務的足量供給的目標。所以，生態補償本身的含義決定了政府必須按照等價交易原則向生態服務提供者支付補償金，這與市場機制下的作法是一致的。盡管在實踐中，受財政預算的約束，政府補償的實際額度可能要比按等價交易原則確定的額度低，但是補償的指導思想和政策意圖不變。與生態補償相比，補貼并不按照等價交易原則進行，它主要取決于政府的態度。

3.計劃機制的強制性特征與市場機制的自愿性特征并不改變流域生態補償的本質。計劃機制采用強制性手段推動流域生態補償的開始和執行，而市場機制具有自愿性，往往通過一對一的交易、許可證交易等市場手段來實現，這是計劃機制與市場機制的一個重要區別。但是，手段并不改變補償的本質，由于生態補償與生態購買二者的主體、客體、目標、內涵、外延基本一致，因此，以實現手段的區別為基點劃分生態補償與生態購買意義不大。

總之，流域生態補償與流域生態購買的基本內涵與外延是一致的，生態補償包含生態購買的含義。因此，筆者認為沒有必要將流域生態補償與流域生態購買進行區別。

二、流域生態補償內涵的界定及釋義

(一)流域生態補償的內涵

從經濟學的角度來看，流域生態補償是指為實現外部性內在化和資源的有效配置，在合理界定各利益相關者初始權益的基礎上，按照各利益相關方通過利益協商與博弈達成的有效合約，由政府或其他流域生態補償主體向流域生態服務提供者或利益受損者就保護、修復、改善流域生態的成本(包括發展機會成本和流域生態破壞給受損者造成的損害)進行經濟、技術和政策補償的行為過程。

(二)對流域生態補償內涵的解釋

1.流域生態補償建立的基礎。流域生態補償是建立在流域各地區和各利益主體發展權和資源占用權得到界定、認同和保障的基礎上的。界定流域各地區和各利益主體所擁有的各種權利是進行流域生態補償談判和計算補償額度的基石。沒有界定清晰的權利，則正外部性行為就失去了收費的根據，負外部性行為也缺少了要求賠償的基礎，補償額度的計算更是無據可依。另外，各地區和各利益主體的權利能夠得到彼此認同和有效保障是流域生態補償的前提。如果權益不被認可和保障，那么流域各地區和各利益主體將根據自身利益最大化要求追求自身的發展，任意使用流域資源，沒有人會為從他人的服務中得到的正效應或自身的行為給別人造成的負效應付費。

2.流域生態補償的主體。流域生態補償的主體包括補償主體和受償主體雙方[1]。補償主體是向受償方進行貨幣、實物、技術支持或政策優惠的各主體。在受益補償——即向流域生態服務的提供者進行補償的過程中，凡從流域生態服務中受益的主體均構成流域生態補償受益者，具體包括下游企業、社會組織、個人、下游政府、上一級政府和中央政府、非政府組織等。在損害補償——即為彌補上游越權排污給下游造成的實際損失，而向下游利益受損者進行補償的行為中，補償主體為流域生態破壞者，或稱為流域上游的超標排污者，具體包括上游農戶、社區居民、排污企業、當地政府、上一級政府和中央政府等。

流域生態補償的受償主體，即接受各種補償的主體，包括流域生態服務提供者和由于上游的環境損害行為而利益受損者，前者是受益補償的受償主體，后者是損害補償的受償主體。其中，流域生態服務提供者包括上游農戶、減少流域資源使用的企業(如林業企業)及其職工、鄉村集體、上游政府，他們實施流域保護措施，為保障向下游提供優質水資源投入了大量的人力、物力、財力，甚至以犧牲當地的經濟發展為代價，這些為生態建設做出貢獻、付出成本的主體理應接受補償，而且只有得到補償才能激勵其持續提供生態服務。因環境質量退化而直接受害的自然人與法人也是流域生態補償的受償主體，具體包括下游企業、農民、漁民、社區居民和下游政府。

3.流域生態補償的客體。生態補償的客體是指生態補償的標的。有學者提出，生態補償的客體有兩個:一是作為資產狀態的自然資源客體，二是作為有機狀態背景而存在的生態、環境系統，即自然生態客體[2]。筆者認為這是從生態學的角度對生態補償客體的定位，從經濟學的角度來看，流域生態受益補償的客體也有兩個，對受益補償而言，補償的客體是流域生態服務，具體包括提供正外部性的流域生態服務(如植樹造林等)和減少負外部性的行為(如關停小造紙廠等);對損害補償來說，補償的客體是流域生態破壞行為。通過對客體的補償達到保護、修復、改善流域生態狀況的目的，正是流域生態補償的目標所在。

4.流域生態補償的行為方式。流域生態補償涉及補償費用的籌集、支付和分配三種行為。當補償以一對一的交易方式進行時，補償費用的籌集、支付、分配方式可以在一次談判中確定，但是當交易雙方主體眾多時，補償與受償雙方均需要進行內部的利益協調，此時，流域生態補償行為可以分為主行為和次行為兩部分。

對受益補償而言，主行為是指受益主體以從流域生態服務中得到的外部收益價值為參考依據，經過與服務提供者博弈確定生態服務價格和支付方式，然后向服務提供者付費的行為。對損害補償而言，主行為是指損害主體以給利益受損者造成的外部損失為參考依據，經過與利益受損者博弈確定補償價格和支付方式，然后向利益受損者付費的行為。確切地說，主行為與次行為共同組成了完整的流域生態補償過程。但是由于流域生態補償主要強調補償行為，所以主行為發生，即可以認為流域生態補償行為發生。

次行為包括兩方面內容，一是補償地內部利益的分配，主要界定誰付費、付費多少、以什么形式支付等問題。二是受償地內部利益的分配，考慮向誰補償、補償標準、以什么形式收取等內容。補償地的費用籌集行為和受償地的利益分配行為并不反應補償的本質，因而不能直接看作流域生態補償行為。只有伴隨主行為發生的費用籌集和利益分配行為才是流域生態補償次行為，其他情況下的費用籌集和利益分配行為不屬于流域生態補償行為。有些學者將生態稅費制度視為流域生態補償的具體方式，這種觀點是對流域生態補償的片面理解，只有當上、下游經談判確定付費必將發生時，補償地政府為籌集補償金而進行的稅費征收行為才構成流域生態補償的次行為，否則不屬于流域生態補償行為。

5.流域生態補償的目標。只有在目標明確的前提下，制度設計者才能依據具體的目標來選擇固定化和規范化的激勵手段，引導各利益主體進行流域生態保護，使其主動采取與目標導向相一致的行為。流域生態補償的目標有直接目標、中間目標與間接目標之分。

流域生態補償的直接目標是實現外部性內在化，消除或減少搭便車行為。搭便車行為是流域生態服務長期以來得不到足量供給的根本原因，而外部性是導致搭便車的源泉。流域生態補償正是為有效解決這一問題，在優化舊制度的基礎上衍生的新制度，它意欲通過強制的行政手段或自由交易的市場機制來實現外部性內在化。

流域生態補償的中間目標是保障流域上、下游各地區和各利益主體的發展權利。發展是生存的基礎，發展權是人權的重要組成部分。1986年聯合國大會通過的《發展權利宣言》提出:“發展權利是一項不可剝奪的人權，發展機會均等是國家和組成國家的個人的一項特有權利”[3]。上游和下游的自然人和法人擁有平等的發展當地經濟、享受經濟發展利益和使用自然資源的權利。流域生態補償要保障上游的平等發展權，不能強制要求上游經濟主體在收不抵支、甚至免費的基礎上提供流域生態服務;也要保障下游的資源使用權，不能允許上游獨享清潔的水資源，向下游輸出具有負外部性的過度污染。

流域生態補償的間接和長期目標是實現流域生態保護，滿足流域內不同地區、不同時代自然人和法人的生態需求，實現生態供求的平衡，保障經濟與生態的協調持續發展。

6.流域生態補償的方式。流域生態補償方式有直接補償與間接補償之分[4]。直接補償包括資金補償和實物補償兩種方式。除了直接補償方式處，補償主體也可以采取政策補償、智力與教育補償、異地開發、工業飛地[5]等間接補償方式對受償主體進行補償。

7.流域生態補償的本質。流域生態補償的本質是以流域各地區生態資源占用權和發展權為基礎的利益重新分配。流域內的各種資源自古以來就被流域周邊的居民用于生活、生產和其他活動，平等的占用流域資源既是符合“天賦人權”道德倫理的歷史傳統，又是遵循現代“人人平等”法律思想的合法行為。流域內一個地區或一部分人對流域資源包括清潔水資源的使用不能妨礙和侵犯其他地區和其他人的平等使用權。發展權是流域居民和企業應該平等享有的另外一種權利。任何一個地區或一部分人不能將自己的發展建立在限制或阻礙其他地區發展的基礎上。當流域各地區之間在發展權和生態資源占用權方面發生矛盾時，要充分尊重和保障各方的權利，也就是說，當某一地區為了本地區的發展而意圖占用更多的流域生態資源時，必須在平等協商的基礎上，向其他地區支付補償，對流域占用所帶來的整體利益進行再分配。可見，流域生態補償的本質就是在保障各方發展權與資源使用權基礎上的利益再分配。

三、政府在流域生態補償中的功能定位

(一)政府介入流域生態補償的依據

1.政府需要界定和保障各利益主體的權利范圍。通過界定產權來劃分各地區的相關權利是設立流域生態補償制度的前提。產權的界定能夠淡化各利益主體搭便車的想法，同時使各利益主體進行明確的成本收益分析，從而決定是否參與補償交易。兼顧和協調各方利益的特性決定了政府在產權的界定中起主導作用。產權的劃分、交易及實現均需要由有約束力的政府強制力進行保障，而較高的度量費、信息費等交易費用的存在也需要政府介入產權界定。

2. 政府干預能夠提高資源配置效率。流域生態保護屬于典型的卡爾多——希克斯改進，這是因為流域上游承擔提供服務的成本，但收益大部分被下游地區獲得。盡管流域生態保護的整體收益往往大于整體成本，社會總福利水平得以提高，但是，卡爾多——希克斯改進的特點和受益個體搭便車的心理決定了保護者沒有自發提供流域生態保護的內在動力，而污染者也沒有削減污染的主動性。此時，只有政府介入才能推動流域生態服務的供給。政府可以起到中介和仲裁的作用。必要時，政府可以直接進行干預，使用強制手段推進變革。除此之外，政府還可以直接充當補償者，通過向服務提供者進行補償來激勵流域生態服務的供給行為。

3.公共產品屬性與外部性的存在導致市場供給失靈。流域生態服務是一種具有外部性的區域性純公共產品，它具有非競爭性和區域內非排他性。作為具有正流域內共享的純公共物品，當涉及的消費者和受益者眾多時，流域生態服務消費者和受益者的支付意愿較低，難免會出現免費搭車現象，因而價格制度不能有效運作，自發交易的補償市場將難以形成。此時政府需要介入流域生態補償領域，通過市場引導或行政命令等方式保障流域生態補償者的利益，從而激勵流域生態服務的供給。

4.政府參與可以降低交易成本。流域生態服務的提供者與受益者往往人數眾多，除極個別情況(如下游純凈水廠向上流林地所有人付費，令其減少林木砍伐，以保持水質)外，通過一對一談判來交易是不可能的，因為談判成本太高。在這種情況下，從降低交易成本的角度考慮，應該由當地政府作為當地各利益主體的代表與交易對方進行談判。

5.政府具有流域生態保護的強烈動機。與其他主體相比，政府促進制度改革、通過設立新規則實現流域生態保護的動機更強烈。雖然受流域環境惡化影響的各私人部門有建立流域生態保護新規則的動機，但是由于流域生態服務屬于區域性公共物品，所以當涉及人數眾多時，私人經濟主體難免會有搭便車的傾向。搭便車傾向很大程度上抵消了其流域生態保護動機，最終形成難以依賴流域私人部門推動流域生態補償制度設計與實施的局面。而政府作為當地居民共同利益(包括生態利益)的代表，在政績評價的政治利益驅動和促進當地經濟與環境協調持續發展的責任機制驅動下，具有強烈的流域生態保護動機。

6.與非政府組織供給相比，政府供給有一定的優勢。(1)非政府組織是通過自愿加入機制設立起來的，當流域人口眾多時，即便是非政府組織的工作效率很高，也難以通過自愿加入的方式將所有生態服務受益者組織起來，主動承擔為流域生態服務付費的責任。(2)非政府組織是非營利性團體，其資金主要來源于私營企業或政府等資助方的資助。盡管非政府組織的組織目標明確，但是為了得到資助，非政府組織往往要受到私營企業或政府的控制，成為私營企業或政府的附屬品，其行動計劃也要按照資助方的要求進行更改，結果導致非政府組織的行動結果與組織目標不一致。(3)非政府性流域環境保護組織往往只追求生態保護目標，而忽視社會經濟發展的其他問題。相對而言，政府在考慮流域生態保護的同時，還要兼顧當地的經濟發展、貧困與社會保障等一系列問題，追求多元化目標，所以由政府直接進行流域生態補償或者作為當地各私人部門的利益代表與交易對方進行談判是合理和有效的。(4)存在非政府組織失靈現象[6]。理性的志愿者在個人利益的驅動下， 一味追逐利益、榮譽和權利，背離非政府組織的基本價值和組織目標，造成志愿失靈。另外，非政府組織的公益目標是相對的，它們只為特定對象的共同利益，而不是整個社會的利益服務，甚至可能出現為實現本組織利益而損害他人合理利益的情況。

(二)政府介入程度

公共經濟理論認為政府應只在市場失靈領域發揮作用，對于產權界定清晰、能夠通過市場實現的交易，政府不應該進行計劃配置。流域生態服務的提供也要遵循這一原則，對于能夠通過市場實現的補償交易，政府不再進行計劃干預，只以間接受益者或當代和后代私人受益代表的身份在市場上與交易對象平等的進行補償交易。市場失靈現象的存在決定了政府主導手段在流域生態補償領域內應占有一席之地。在產權難以清晰界定、受益主體與生態建設主體的范圍及其責任、權利、義務無法準確劃分時，政府可以進行計劃干預。政府介入程度由政府干預在流域生態補償中的作用范圍反映，可以通過政府能夠充當哪些行為主體來界定政府的干預程度，具體如下:

1.政府作為直接的補償或受償主體，其參與身份分以下三種情況。

情況一:產權明晰，市場運作效率高。在這種情況下，政府作為流域生態服務的間接受益者、當地當代和后代私人部門的利益代表應該按照等價交換的市場交易原則在流域生態服務市場上進行交易。(1)政府作為間接受益者直接參與補償過程。流域生態補償能夠增加政府的可支配財力，這成為政府參與流域生態服務市場交易的內在動力。一方面，對于受償地區而言，當地私人部門收入的增加會通過稅、費等方式形成當地政府的財政收入。另一方面，對于補償地區而言，流域生態服務的供給能夠改善流域水質水量條件，來自于當地私人部門要求改良水質污染量狀況的壓力下降，政府可以減少用于水生態改良方面的支出，當節約的經費大于政府直接提供各種生態服務的成本時，當地政府的可支配財力也會增加。(2)政府作為當地當代私人部門利益代表參與補償過程。當流域周邊的私人部門數目較大時，流域生態服務市場難以自發的形成，此時，由政府充當當地各私人部門的集中利益代表，將大幅地縮小交易參與人數，降低交易成本，促進市場交易的順利實現。(3)政府作為后代人的利益代表參與補償過程。私人主體的理性特征決定他們之間的交易不可能考慮或很少考慮后代人的利益，在這種情況下，政府作為后代人的利益代表應該參與補償交易，用政府財力為后代人購得一份合理份額的生態權利。

情況二:產權模糊，市場運作效率低。當產權模糊時，受搭便車心理的驅使，受益地區理性的私人部門將反對為流域生態服務付費。此時應該由受益地區政府代表全體受益成員通過轉移支付，向流域生態服務提供地區進行政府間的財力補償，并由受償地區政府將補償金支付給提供服務的私人部門，激勵私人部門增加對流域生態服務的供給。

情況三:流域生態服務外部性的釋放范圍大，受益地域廣闊。地域范圍廣闊的大流域所提供的生態服務往往是全國性的公共產品，其受益者眾多，外部性輸出的范圍廣，因而搭便車者眾多。在這種情況下，政府是最好的流域生態服務提供者。當流域生態服務主要的受益者為后代人或服務的社會收益大且無法內化為提供者的私人收益時，政府應該進行流域生態補償，甚至于在必要時采取強制性補償手段。

2.政府作為第三方。由政府充當流域生態補償的第三方，可以客觀、公正地協助補償方與被補償方完成評估流域生態價值、厘定流域上游的補償成本，確定流域下游的受益價值量等工作，并為補償雙方搭建相互協調與談判的平臺。

3.政府作為仲裁者。當補償方與被補償方意見不一致，或者補償過程中出現各種法律不曾規定的突發問題時，政府作為仲裁者能夠對糾紛進行有效地調解和仲裁。政府可以通過提供一套完整的、有效的利益調節仲裁機制，從制度和法律上保護各利益相關者的利益，為其提供相應的政策支持和法律保障，使各種“違規”現象及地區間糾紛能得到及時處理，提高補償契約實施的有效性。

4.政府作為流域生態補償制度環境的設定和維護者。流域生態補償的市場運行必須要有制度環境基礎，如產權的初始配置已經基本完成、相關的流域生態補償法律法規比較健全、補償所涉及的必要信息能夠獲取等，這些制度環境的設定與維護需要政府來進行。政府的作用主要體現在制定法律規范和制度、宏觀調控、政策和資金支持等方面。

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(責任編輯:石樹文)