湖南城鎮化與人口區域發展

摘要：城鎮化與人口區域發展密切相關。在認識湖南城鎮化與人口區域發展現狀的基礎上，分析影響湖南城鎮化發展和人口區域發展的主要因素，在推進湖南城鎮化發展過程中采取相應的措施促進湖南人口區域發展。

關鍵詞：城鎮化 湖南 人口 區域發展

一、湖南城鎮化與人口區域發展現狀

湖南人口密度很大，是全國人口最稠密的省區之一。據統計，湖南省2006年末的人口密度為320人/平方公里，相當于全國水平的2.34倍；湖南省土地面積居全國第十位，而總人口居全國第七位。按照國際標準，除炎陵縣、雙牌縣、城步縣外，湖南其它縣市區均屬人口密集區。

1、城鎮化發展起步較低，進入新世紀后加速發展

2000年至2008年，湖南城市化水平在中部六省排在湖北和山西之后居第三，但2005年至2008年城市化發展年均增速為1.72個百分點，居中部首位。湖南是傳統農業省份，1949年城市化水平僅為7.90%。2000年城市化水平為29.75%，比全國平均水平低6.47個百分點。進入“十一五”后，全省城鎮基本設施建設日趨完善，城市化進程加快。2000年到2008年的8年間，城鎮人口年均增速為5.00%，高于全國城鎮人口年均增長3.55%的速度；城市化率年均上升1.55個百分點，高于全國年均上升1.19個百分點的速度。2008年，湖南省的城市化率與全國平均水平的差距，已由2000年的6.47個百分點，縮小為3.55個百分點。

2、城鎮人口地區分布不均，區域城鎮化發展不平衡

湖南省城鎮人口地區分布不均衡，區域間城市化水平差距較大，大中城市主要分布在重要的交通節點上，中心城市大都沿主要交通線路分布。在14個市州中，湘潭市人口密度最高，為582人/平方公里；長沙市次之，為532人/平方公里。張家界市最低，為170人/平方公里；其次是湘西自治州，為175人/平方公里。在全省101個人口發展功能區劃單位(縣、市、省轄市區)中，土地面積最大的是沅陵縣，達5825.5平方公里，其次是瀏陽市和安化縣，土地面積分別為4998.7和4948.1平方公里；土地面積最小的是韶山市，只有210平方公里，其次是嘉禾縣為696.2平方公里。長沙市區人口密度最高，每平方公里達3858人；人口密度最高的縣是邵東縣，為每平方公里673人，最低炎陵縣，為每平方公里88人，其次是雙牌縣和城步縣，分別為98人/平方公里和99人/平方公里。湖南省2006年人均GDP為11815元，相當于全國平均水平15973元/人的70.89％，在全國排名第20位，居中下水平，市、縣相差懸殊：長沙市人均GDP最高，達28609元/人，為全省平均水平的2.54倍；邵陽市人均GDP最低，為5487元/人，只相當于全省平均水平的48.66％。2006年人均GDP最高的長沙市區達50088元/人，相當于全省平均水平4.44倍；人均GDP最高的縣是長沙縣，為30649元/人，為全省的2.72倍；最低的永順縣為3268元/人，相當于全省平均水平28.98％，只相當于長沙縣的10.66％。

3、城鎮經濟實力偏弱，城鎮化進程相對滯后

從城鎮化進程來看，2008年湖南省城市化率為42.15%，非農產業占GDP的82.0%，城市化水平滯后于工業化水平；從城市化與就業結構的關系來看，2008年，湖南非農產業就業人口占總就業人口的56.0%，相對應的城市化率應為49%左右，城市化進程滯后于就業結構的轉變。湖南城鄉二元結構明顯，農業人口占總人口的比重一直相當大，城市化水平發展緩慢。湖南城市化率1980年只有12.7%，低于全國18.6%的5.9個百分點；2000年為29.8%，低于全國36.2%的6.4個百分點；2006年雖達38.7%，低于全國43.9%的5.2個百分點；到2009年城市化率仍然低于全國平均水平。在全省101個人口功能區規劃單位中，城市化率達到或超過世界平均水平(48%)的市區有12個，縣市區中只有津市、資興、冷水江3個；城市化率達到或超過全國平均水平的市區14個，縣市區還是只有津市、資興、冷水江3個。

4、中心城市規模結構不盡合理，平均規模偏小

截止2008年，各地級市中心城市人口超過100萬的只有長沙1個，而且中心城市非農人口在城市總人口中所占比例普遍偏低，中心城市的發展規模和對城市群發展的帶動作用明顯不足，制約了中心城市對周邊區域的帶動作用。

5、縣域城鎮化率普遍偏低

2008年全省72個縣的人口總數為4457.90萬人，占全省總人口的65.12%，但其中城鎮人口卻只有1356.26萬人，占全省城鎮人口的48.32%。平均城市化率只有30.42%，低于全省平均水平11.73個百分點?？h域城鎮發展滯后是影響城鎮化進程的重要因素。

二、影響湖南城鎮化發展和人口區域發展的主要因素

經濟發展、人口狀況、生活方式和人居環境等方面都影響城鎮化發展，人口區域發展也同樣受多種因素的影響。各城鎮的發展基礎和時空發展環境千差萬別，因而獲得較好發展條件的城市化內部成分會得到優先發展，反之，則發展緩慢。這就造成城市化內部成分發展水平不一，顯現出各城市的城市化發展相對優勢和相對劣勢。城鎮化的滯后導致土地使用不經濟。據統計，湖南省2006年末城鎮居民建設用地共22.64萬公頃，人均建設用地90平米，相當于全國城鎮居民平均建設用地的78.46%。而農村居民建設用地達814.84萬公頃，人均建設用地192平米，相當于城鎮居民的2.13倍。若計入生產用地，則湖南省城鎮居民人均用地177平米，農村居民人均用地1086平米，相當于城鎮居民的6.14倍，土地沒有得到充分利用，不利于湖南人口區域發展。

1、重工業優先發展的經濟發展戰略，減弱了工業吸納就業的能力，阻礙了湖南城鎮化發展

建國初期，為了迅速改變工業落后面貌，制定了優先發展重工業的戰略決策。湖南重點發展以糧食為主的第一產業和以軍工、重工業為主的工業。改革開放以來，隨著外資的進入，輕工業得到了一定的發展，但湖南重工業特征沒有實質性的改變。湖南省是傳統的農業省，工業基礎薄弱，城鎮規模普遍較小，只有堅持加快推進新型工業化，才能為城市化不斷發展提供強勁動力。

2、原有的戶籍管理政策將廣大農民束縛在農村和農業上，延緩了湖南城鎮化進程

歷史上湖南就是農業人口大省。長期以來，我國一直采取嚴格的城市居民和農村居民分離管理的制度，農民進城在嚴格的戶籍管理制度下受到最大程度的限制，客觀上將廣大農民束縛在農村和農業上。改革開放以來，戶籍管理改革不斷深化，但依附于戶籍上的一些福利政策依然存在，長期形成的城鄉二元分割的政策體系和管理體制，仍存在于社會生活的多個領域，城市和農村在戶籍、就業、教育、醫療、福利、保險等領域，都存在著政策差異，阻礙了湖南城鎮化進程。

3、地理氣候條件導致有些地區人口容量較小，城鎮承載力較弱，不利于城鎮化發展

氣候、水源等自然環境條件是人類賴以生存和生產的物質基礎，也是影響城鎮承載能力的決定性因素，湖南省大部分地區屬于中亞熱帶季風濕潤氣候，土地類型多樣，以山丘為主，平原狹小。湘西、湘東、湘南的山地地區由于山高坡陡，可耕地少而分散，耕作條件較差，且交通不便，因此這些地區人口容量較小，城鎮承載力較弱，不利于城鎮化發展。

4、經濟發展水平差異加劇了湖南人口分布在總體上的東密西疏格局

從經濟發展水平來看，以湖南省會長沙為代表的長株潭地區是全省的政治經濟文化中心，也是全省工業化程度最高和經濟發展環境最好的地區。大湘西地區由于歷史基礎、區位條件和人文環境等原因，在總體上仍然處于落后狀態，不僅與長株潭地區，就是與中部地區也有相當大的差異。經濟發展水平的這種差異，反映到人口分布上，就是人口向經濟發達地區的集中度提高。

三、在推進城鎮化發展中促進湖南人口區域發展

湖南城鎮化發展必須遵循城市化發展的一般規律，堅持科學發展觀的要求，堅持以人為本的理念，實施多元化城市化戰略，促進大、中、小城市和小城鎮的協調發展，走可持續發展之路。從宏觀上講，人口集聚區要提高人口密度、實現經濟又好又快增長，實施“擴大人口規模、增強吸納能力、推進產業集聚”的政策。人口穩定區要提高人口城鎮化質量、實現經濟持續增長，實施“穩定人口規模、強化人口集中、調整產業結構”的政策。人口疏散區要建設湖南生態屏障、緩解人與自然的尖銳矛盾，實施“引導人口遷出、鼓勵人口集聚、點上集中發展”的政策。人口限制區要建設湖南生態屏障、提供省域生態服務，實施“禁止人口遷入、有序組織遷出、全面保護生態”的政策。

1、搞好人口發展功能區規劃，強化規劃的統籌協調作用

根據各區域人口規模、區位條件、資源稟賦、產業結構等特點，明確定位，整體統籌?？茖W發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。人口發展功能區規劃，就是在統籌城鄉、區域協調發展的過程中，堅持“以人為本”，把人口分布作為產業布局、資源配置、環境改善、福利安排等的主變量。堅持人力資源是第一資源，將人的發展作為發展的根本目的和持久動力，把公共資源優先安排到人的發展上來，使更多人享有和享受現代文明成果。可持續發展既要達到發展經濟的目的，又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環境，使子孫后代能夠永續發展和安居樂業。人口發展功能區規劃就是要和主體功能區規劃融合，又好又快地、相對節約資源地發展人口集聚區的經濟、社會，讓更多的人們集聚到該區域享受經濟發展、社會文明的成果；在人口疏散區減少居民居住，在人口限制區禁止居民居住，建立生態屏障，保護好生態環境，防止自然環境惡化，讓國家在經濟發展、社會發展、資源保護、生態保護、環境保護等可持續發展戰略真正得到落實。

人口發展功能區規劃就是要調節不同區域的人口分布，讓人們聚集到經濟比較發達、社會相對進步、基礎設施較全、交通通訊方便、人居環境適宜、現代化程度較高的人口集聚區居住，將使人們在工作、學習、生活、娛樂等方面得到極大提升，個人的視野、需求、素質、能力等方面也會得到大幅提高，整個社會的文明程度也將隨之提高。

富民強省、建設社會主義新農村是湖南近期為之奮斗的宏偉目標。選擇適宜居住、利于發展的地方加快城鎮化建設，是人口發展功能區規劃和社會主義新農村建設的共同目標。在人口集聚區加快產業開發、發展經濟，可以大幅節約資源、降低成本、減少運輸、凝聚市場，利于集約經營和科技創新，既能符合“兩型社會”的又好又快建設，更能加快富民強省的步伐。

2、以人口集聚促進產業集聚和以產業集聚帶動人口集聚相結合，提高城鎮化水平

根據各區域特色，發展優勢產業，通過產業發展帶動城鎮化發展。人口分布不僅受自然環境的制約，而且受社會經濟發展的影響。人口發展功能區規劃就是要采取不同的政策，對不同區域的人口分布加以調節，通過產業集聚、城鎮發展和人口政策，吸引人們向人口集聚區集中，促進土地等資源的節約、集約利用，相對擴大我省的整體生存與發展空間。

3、落實農民工城鎮落戶的政策措施，完善流動人口管理

分步推進戶籍制度改革，降低農民進城的門檻，完善流動人口管理。以引導人口有序流動和遷移為目標，形成促進人口功能區建設的人口布局政策體系。

促進向外流動的政策，解決“流得出”的問題。各級政府應建立向廣大民眾提供主體功能區中優先開發區和重點開發區產業動態、就業動態、人口動態等信息系統，及時向社會發布人口流動的導向信號。限制開發區和禁止開發區要著力建立和完善土地流轉制度，讓農民放心地離土離鄉。特別是對禁止開發區的居民，要樹立新的移民思路和安置政策，積極探索創業移民和就業移民的路子。

鼓勵進城創業的政策，解決“進得來”的問題。主體功能區中的優先開發區和重點開發區應積極調整產業結構和產業布局，撤除障礙外來人員進城的不公平二元政策，簡化進城的行政許可條件和環節，營造外來人員與本地居民平等生活、工作和交往的社會環境。打開“城門”，讓農村的創業者順利地進城。

吸引人口定居的政策，解決“穩得住”的問題。要加速戶籍制度改革進程，破除城鄉戶籍二元體制，改革限制人口流動的戶籍體制，促進優化和重點開發區建立和完善公共服務體系，提升吸納外來人口的能力。統籌疏導規劃和補償政策，并注意政策的長期穩定，如在搬遷和流動人口就業與培訓、購買與修建住房、生產轉型、稅收、土地、社會保障、戶籍管理、子女入學、醫療保險等方面，使遷移與流動人口不僅享有與遷入地居民同等待遇，且在遷移的最初幾年能有更優惠的政策待遇，考慮財政的承受能力，配套政策可由小到大、由弱到強逐步增加。

4、建立完善的城鎮社會公共服務體系

城鎮化不是簡單的農民進城，而是對傳統工業化和小農經濟的徹底改造，是一項系統工程。在放寬中小城市、小城鎮戶籍限制的同時，更加關注戶籍制度背后的就業培訓、社會保障、公共產品提供等配套福利措施。

通過開展人口發展功能區規劃，將人口數量、素質、結構與分布統籌起來，更將人口與經濟社會資源環境問題統籌起來，為統籌解決人口問題提供了一個重要抓手，也為進一步完善人口政策提供了一個重要平臺，是貫徹落實科學發展觀的具體體現，有利于深化人口發展戰略研究，服務和諧社會建設與經濟社會發展大局。

（作者單位：中共湖南省委黨校研究中心）