對(duì)加強(qiáng)基層金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)的思考

所謂內(nèi)部控制亦稱“內(nèi)部管理控制”，是單位領(lǐng)導(dǎo)人員和職能部門通過(guò)管理工作使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其調(diào)整以達(dá)到目標(biāo)的過(guò)程。內(nèi)部控制活動(dòng)是所有經(jīng)濟(jì)組織管理活動(dòng)的一部分，而且是管理活動(dòng)中不可分割的組成部分。

有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)效益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，把加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓是一條重要措施。只要高度重視內(nèi)控制度的建設(shè)，在建立健全資金經(jīng)營(yíng)、信貸管理、財(cái)務(wù)管理、稽核監(jiān)督等內(nèi)部控制上卓有成效的工作，在內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行上有了較大的改善，形成了一種相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制機(jī)制，就能有效地促進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理水平不斷提高，防范風(fēng)險(xiǎn)的能力也有所增強(qiáng)。

筆者通過(guò)調(diào)研與了解，仍有些金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制無(wú)論在制度設(shè)計(jì)上，還是實(shí)際操作方面都存在些不足。主要表現(xiàn)在:

一、控制環(huán)境尚需優(yōu)化

銀行內(nèi)部尚未設(shè)立一套以明確責(zé)任、相互制約、分工協(xié)作為原則的嚴(yán)密有效的組織機(jī)制。目前，在法人一級(jí)以董事會(huì)、行長(zhǎng)、監(jiān)事會(huì)為具體形式的相互制衡的組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)建立，但有的單位未明確管理層負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)建立內(nèi)控制度和監(jiān)督評(píng)審內(nèi)控系統(tǒng)的充分性和有效性的職責(zé)，在業(yè)務(wù)拓展和風(fēng)險(xiǎn)防范的抉擇中，側(cè)重于抓規(guī)模、抓效益，沒(méi)有將內(nèi)控制度的執(zhí)行與激勵(lì)制度或職務(wù)晉升掛鉤，往往會(huì)給管理層一個(gè)錯(cuò)誤信號(hào)——內(nèi)控工作是第二位的， 從而弱化人們對(duì)內(nèi)控工作的責(zé)任心和重視程度，造成違規(guī)違章現(xiàn)象發(fā)生，以致資產(chǎn)質(zhì)量低下。

還有就是未建立良好的內(nèi)控環(huán)境，員工沒(méi)從思想上認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是一個(gè)需要從上到下共同努力才能實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，真正理解內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵。有些人對(duì)內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)上存在偏差，以為內(nèi)部控制就是各種規(guī)章制度的制定、裝訂和匯總，做了整章建制方面的工作就等于做了內(nèi)部控制的機(jī)制建設(shè);還有些人未將內(nèi)控制度的建設(shè)與實(shí)際工作結(jié)合起來(lái)，甚至于把內(nèi)部控制與業(yè)務(wù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益對(duì)立起來(lái)。

二、內(nèi)控制度尚需健全

首先，現(xiàn)行的內(nèi)控制度不健全沒(méi)有充分理解三道防線在內(nèi)控機(jī)制中各自的作用，未能正確處理內(nèi)控與內(nèi)審的關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1、控制系統(tǒng)存在一定程度的缺陷。例如，在控制的組織結(jié)構(gòu)上，缺少一個(gè)專司內(nèi)控的綜合管理部門，錯(cuò)誤認(rèn)為內(nèi)控主要是稽核部門的事，并要求其負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全行的整章建制工作。

2、經(jīng)營(yíng)管理部門的各級(jí)負(fù)責(zé)人未認(rèn)識(shí)到自己是內(nèi)控第一道檢查監(jiān)督防線的監(jiān)守人，具體業(yè)務(wù)部門有重業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，輕管理控制的傳統(tǒng)傾向。有些業(yè)務(wù)和管理部門習(xí)慣于執(zhí)行各種業(yè)務(wù)的“硬指標(biāo)”，而把內(nèi)控(例如整章建制工作)作為“軟任務(wù)”推給“綜合部門”即稽核部門去應(yīng)付。

3、財(cái)會(huì)部門尚未充分發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督職能和管理會(huì)計(jì)職能。財(cái)會(huì)部門對(duì)基層分支機(jī)構(gòu)培訓(xùn)、指導(dǎo)、檢查力度不夠，導(dǎo)致有關(guān)業(yè)務(wù)人員對(duì)工作熟悉程度達(dá)不到上崗要求，對(duì)職責(zé)認(rèn)識(shí)不明確，容易誘發(fā)錯(cuò)帳和糾紛事件甚至發(fā)案。

4、對(duì)內(nèi)控的檢查評(píng)價(jià)只是稽核部門的工作，忽略了經(jīng)營(yíng)管理部門和財(cái)會(huì)部門這兩道化解風(fēng)險(xiǎn)的重要防線，不但大大削弱各部門防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力，而且會(huì)降低內(nèi)審工作的質(zhì)量，提高內(nèi)審方面的監(jiān)督成本。

5、內(nèi)控制度執(zhí)行不到位。一是內(nèi)控制度建設(shè)還不夠全面、細(xì)化，其可操作性尚須進(jìn)一步完善，且各項(xiàng)規(guī)章制度分散在各類文件中，缺乏整合性，未實(shí)現(xiàn)管理制度的系統(tǒng)化。二是制度條文不嚴(yán)謹(jǐn)。

三、稽核機(jī)制尚需完善

目前，內(nèi)部稽核部門對(duì)監(jiān)督各項(xiàng)內(nèi)控制度的落實(shí)、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)所起到的作用不明顯，稽核部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，變被動(dòng)為主動(dòng)，對(duì)內(nèi)控系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和綜合性審計(jì)，將內(nèi)控制度再監(jiān)督的內(nèi)部稽核制度落到實(shí)處，改變現(xiàn)時(shí)存在的臨時(shí)性、特殊性和應(yīng)付性的稽核。

1、稽核部門力量薄弱，人員數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)不合理。人員配備存在缺陷，精通各項(xiàng)業(yè)務(wù)的人員太少，只注重會(huì)計(jì)結(jié)算人員的調(diào)配，而忽視對(duì)其它人員的調(diào)配，造成內(nèi)控隊(duì)伍業(yè)務(wù)單一，對(duì)其它業(yè)務(wù)的控制顯得力不從心，使其無(wú)法起到查錯(cuò)防漏、糾正違規(guī)、強(qiáng)化管理、控制風(fēng)險(xiǎn)的作用。

2、稽核手段落后、方法單一，制約了稽核監(jiān)督的有效發(fā)揮。內(nèi)部稽核手段相對(duì)于業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)程存在滯后性，落后的稽核手段與現(xiàn)代化工具在金融管理的應(yīng)用形成了尖銳的矛盾。

3、內(nèi)部稽核體制不順，缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，沒(méi)有相應(yīng)的處理問(wèn)題權(quán)，有的問(wèn)題得不到真實(shí)反映被積壓下來(lái)，而且對(duì)一些有章不循、違章操作的行為沒(méi)有相應(yīng)的制約措施，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和提出的改進(jìn)建議得不到執(zhí)行，內(nèi)部審計(jì)流于形式。

4、沒(méi)有科學(xué)的量化監(jiān)控指標(biāo)體系，不能形象反映監(jiān)控對(duì)象的主要內(nèi)容，將其作為警戒線對(duì)監(jiān)控對(duì)象的狀況做出快捷的判斷，并采取必要的措施。

5、審計(jì)面沒(méi)有覆蓋所有業(yè)務(wù)和部門且頻率偏低，職責(zé)履行滯后性較為嚴(yán)重，只是對(duì)已發(fā)生的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行事后監(jiān)督，沒(méi)有滲入到各項(xiàng)業(yè)務(wù)全過(guò)程和各個(gè)操作環(huán)節(jié)中進(jìn)行監(jiān)督。

四、風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)尚需完備

風(fēng)險(xiǎn)控制是我國(guó)銀行業(yè)內(nèi)部控制中的難點(diǎn)問(wèn)題，也是各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度上的一個(gè)比較明顯的薄弱環(huán)節(jié)，大多缺乏以具體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及控制為核心的信貸風(fēng)險(xiǎn)、交易風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)控的手段，管理制度和評(píng)估方法不夠完善。

首次，在控制架構(gòu)上沒(méi)有建立一個(gè)涵蓋各項(xiàng)業(yè)務(wù)、全行范圍的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)控。各業(yè)務(wù)部門均應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)控制部門，對(duì)本部門所有的業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)控，定期對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估并標(biāo)出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并制定出切實(shí)應(yīng)變措施。

其次，缺乏有效的監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力偏低.

五、信息和溝通方面尚欠順暢

未建立有效的信息反饋系統(tǒng)導(dǎo)致不同管理層次的縱向和橫向的信息溝通不暢的重要原因，特別是向上的信息傳遞不夠，制度內(nèi)的控制反饋網(wǎng)絡(luò)沒(méi)能首尾相接、環(huán)環(huán)相扣，未形成封閉的回路。同時(shí)，內(nèi)部的信息溝通沒(méi)做到信息資源共享，不利于決策和糾偏。

針對(duì)以上種種情況，結(jié)合巴塞爾委員會(huì)關(guān)于內(nèi)控制度的框架性文件和《銀行業(yè)有效監(jiān)管的核心原則》規(guī)定的內(nèi)控機(jī)制的基本內(nèi)容，金融機(jī)構(gòu)要建設(shè)有效的內(nèi)控制度，在今后內(nèi)控機(jī)制的完善應(yīng)從以下幾方面入手:

1.營(yíng)造良好的內(nèi)部治理環(huán)境。內(nèi)部控制最關(guān)鍵的因素是人，各項(xiàng)內(nèi)控制度的制定、內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)的確定、內(nèi)控效果的計(jì)量和內(nèi)控制度的執(zhí)行終究都要由人去做，在以人為本原理下必須遵守三個(gè)原則，即人盡其才原則、激勵(lì)原則和行為原則。人是最具有決定性的因素，高素質(zhì)的員工不僅是內(nèi)部控制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，而且可以彌補(bǔ)內(nèi)控制度的不足。因此，應(yīng)從內(nèi)控主體著手，建立制度化、經(jīng)常化、正規(guī)化的員工培訓(xùn)制度，加強(qiáng)內(nèi)控內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制和能力機(jī)制的建設(shè):一方面要提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是基層干部和全體員工的政治素質(zhì)，加強(qiáng)法制和職業(yè)道德教育，杜絕貪污腐敗現(xiàn)象;另一方面要提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和全體員工的業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，堅(jiān)決反對(duì)那些有章不循、違章操作的行為，確保各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合法合規(guī)穩(wěn)健地進(jìn)行。

2.合理設(shè)置內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。銀行內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)的建設(shè)，遵照精簡(jiǎn)高效的要求，按決策、執(zhí)行、監(jiān)督反饋相互制衡的原則來(lái)進(jìn)行內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置，形成有效的激勵(lì)制約機(jī)制。目前，在法人一級(jí)組織結(jié)構(gòu)建立的關(guān)鍵問(wèn)題是完善股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理組織，明確各自的職責(zé)和權(quán)限，對(duì)于基層重點(diǎn)是設(shè)置好各項(xiàng)業(yè)務(wù)、職能部門及其崗位，嚴(yán)格崗位分工、因事設(shè)崗、因崗定人、明確各崗位或員工在業(yè)務(wù)操作中的責(zé)權(quán)劃分以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使每一項(xiàng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都必須納入控制過(guò)程。

3.內(nèi)控制度的執(zhí)行以量化指標(biāo)考查。制度建設(shè)從管理范圍看，要著重解決內(nèi)部控制的“真空地帶”問(wèn)題，使內(nèi)部控制的觸角延伸到經(jīng)營(yíng)管理的各方面;從管理內(nèi)容看，要把可操作性的規(guī)程規(guī)范建設(shè)放在完善內(nèi)控制度的首位，做到一冊(cè)規(guī)范在手，操作方法在心;從管理質(zhì)量看，按照有效性與可操作性的要求，經(jīng)常性對(duì)本單位的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度和業(yè)務(wù)規(guī)章等內(nèi)控制度進(jìn)行評(píng)價(jià)，尋找制度性漏洞和缺陷，并加以修訂完善，使之符合客觀實(shí)際。

內(nèi)控制度貴在執(zhí)行。沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行的內(nèi)控制度只是一紙空文，而且內(nèi)控制度的建立本身就是一個(gè)通過(guò)實(shí)踐不斷完善的過(guò)程，所以要想真正落實(shí)內(nèi)控制度就必須建立起責(zé)任明確的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)格考核，明確獎(jiǎng)懲;嚴(yán)把用人關(guān)，特別是管理人員和重要崗位人員配備要確保其綜合素質(zhì)與所承擔(dān)的職權(quán)相適應(yīng);對(duì)員工崗位實(shí)行定期和不定期輪換制，正確應(yīng)用交叉檢查原則;制定多層次的內(nèi)部控制考核制度，以量化指標(biāo)去考查內(nèi)控制度的執(zhí)行情況。

4.改革內(nèi)部稽核機(jī)制。首先明確內(nèi)控主要是經(jīng)營(yíng)管理部門的責(zé)任，對(duì)內(nèi)控的檢查評(píng)價(jià)也主要是經(jīng)營(yíng)管理部門的責(zé)任。明確各部門、各崗位內(nèi)控職責(zé)，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，各相關(guān)人員必須切實(shí)履行所負(fù)職責(zé)，杜絕經(jīng)濟(jì)案件及差錯(cuò)事故的發(fā)生，防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)有章不循、違章操作和基礎(chǔ)工作差、內(nèi)部管理混亂的，即使不出問(wèn)題也要追究責(zé)任;如果造成資金損失，要追究經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。

同時(shí)，內(nèi)審部門要把工作的重點(diǎn)盡快轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)營(yíng)管理的內(nèi)控系統(tǒng)進(jìn)行有效的和全面的審計(jì)再監(jiān)督，并在監(jiān)督評(píng)審中注意保持獨(dú)立性，建議和敦促經(jīng)營(yíng)管理部門糾正控制的缺陷。由于內(nèi)部稽核部門的獨(dú)立性與應(yīng)有的權(quán)威性，賦予了其對(duì)內(nèi)控檢查監(jiān)督的特殊地位與作用。所以內(nèi)審部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的規(guī)模配備足夠的、稱職的人員，有效地開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作。建立一個(gè)獨(dú)立的、訓(xùn)練有素的內(nèi)審部門，對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的合理性以及執(zhí)行的效果進(jìn)行有效的衡量、評(píng)價(jià)，建立并利用暢通的信息反饋和報(bào)告渠道，將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)完整地傳遞給最高決策組織，以促進(jìn)內(nèi)部控制的不斷完善和加強(qiáng)，保證內(nèi)部控制合理性和有效性。

5.建立強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。一是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)建設(shè)。管理層應(yīng)明確授權(quán)專門機(jī)構(gòu)行使風(fēng)險(xiǎn)管理職能，定期評(píng)估各類風(fēng)險(xiǎn)的水平和發(fā)展方向，分析各項(xiàng)內(nèi)控制度是否能夠有效控制風(fēng)險(xiǎn)和明確應(yīng)采取的補(bǔ)救措施，并建立完善資產(chǎn)分類制度、損失準(zhǔn)備金制度、互相監(jiān)督牽制制度等風(fēng)險(xiǎn)制度。二是注重防范風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口動(dòng)態(tài)管理工作。防范風(fēng)險(xiǎn)要注重“五個(gè)轉(zhuǎn)變”:由注重業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)和人的道德風(fēng)險(xiǎn)控制并重;由注重單一貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向整個(gè)企業(yè)和關(guān)聯(lián)企業(yè)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變;由注重信用、法律風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)等方面轉(zhuǎn)變;由靜態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)控制轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)、即時(shí)風(fēng)險(xiǎn)控制轉(zhuǎn)變;由事后督察控制轉(zhuǎn)向事前與技術(shù)結(jié)合控制轉(zhuǎn)變。采取學(xué)習(xí)，交流，考察等多種途徑不斷吸納其他先進(jìn)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控管理措施和經(jīng)驗(yàn)，解決好業(yè)務(wù)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系，處理好道德風(fēng)險(xiǎn)與操作風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，以建立起防范風(fēng)險(xiǎn)和案件的長(zhǎng)效機(jī)制，從根本和源頭上處理好獎(jiǎng)與罰的關(guān)系，做到防范與查處并重，制度與改革并重，不斷遏制違紀(jì)違法行為。在自查的基礎(chǔ)上，結(jié)合上級(jí)部門的監(jiān)管意見(jiàn)，逐步完善各項(xiàng)制度，形成一道強(qiáng)有力的內(nèi)控體系。

(作者單位:江蘇銀行徐州分行)