顯性化:我國存款保險制度的未來演進

摘要:隱性存款保險構成了顯性存款保險的邏輯起點，而顯性存款保險是隱性存款保險的演進方向。非國有經濟的擴展使國家提供隱性存款保險的收益大幅度降低，而金融業的開放也使得國有銀行偏好真實資本的注入以及與此相伴的顯性存款保險制度。

關鍵詞:國家效用;存款保險;顯性化

中圖分類號:F840.32 文獻標識碼:A

From Implicit Insurance to Explicit Insurance: The Evolvement of Deposit Insurance in China

GENG Tong-jin

(Business School of Zhengzhou University， Zhengzhou 450001，China)

Abstract:Implicit insurance is the beginning of explicit insurance， and explicit deposit insurance is the future of implicit insurance. The extendibility of non-state economy reduces the proceeds of the nation providing implicit deposit insurance， while the open of financial industry makes state bank prefer to explicit deposit insurance.

Key words:National utility; deposit insurance; explicit

由于隱性存款保險影響公平和效率，弱化了我國銀行業的市場約束，理論界一直存在取消國家的隱性保險，建立顯性存款保險制度的呼聲，而且從理論和實際操作的各個層面詳細論證了顯性存款保險制度的建設①(蘇寧，2005;王自力，2006;張金寶、任若恩，2007)，針對我國欠發達、金融體系銀行主導的國情，還有學者特別研究了適用于欠發達國家的銀行導向的存款保險制度(范小云、曹元濤，2007)。

早在十余年前，學術界已經就顯性存款保險制度進行了廣泛的研究，提出了建立顯性存款保險制度的框架和思路(李健，1995;巴曙松，1996)。既然隱性的存款保險存在一系列的弊端，學術界也早已經從理論層面和實際層面詳細探究了顯性存款保險制度的建設，為什么十余年來顯性存款保險制度并沒有實質的推進?究竟需要滿足什么條件才有可能建立顯性的存款保險制度?改革推進到哪個階段，這些條件才可能滿足?本文通過引入“國家效用”的概念，運用制度經濟學的制度變遷分析方法，試圖從歷史的視角回答上述問題。

一、隱性存款保險:我國存款保險制度的起點

新制度經濟學認為國家也是一個追求自身效用最大化的“經濟人”。 政權存續、經濟增長等都符合國家的效用。但筆者認為保持社會的穩定、從而保證政權的存續在國家的效用函數中的重要性要遠遠大于其它效用，只有在這一偏好得到滿足的前提下，國家才可能考慮經濟增長、稅收增加等其它效用。如果社會穩定和其它效用發生沖突，國家就會舍棄其它效用而維護社會穩定，也就是說穩定壓倒一切。因此，20世紀70年代末80年代初，如果國家不改革，效率低下的國有經濟導致的經濟衰退、人民困頓，很有可能滋生不穩定因素，導致社會動蕩。由于當時國有經濟一統天下，國營企業(后來所有權與經營權分離，稱為國有企業)承擔了就業、醫療、住房等本來應該由國家承擔的社會保障以及其它責任，如果貿然改革，國有企業大規模的減員增效，甚至破產倒閉將會產生大量的失業人員，而計劃經濟時期實行的高積累、低消費政策不僅使得他們幾乎沒有任何儲蓄，而且當時缺失或者規模較小的其它經濟成分又不可能為他們提供大量的就業機會，所以，貿然改革國有經濟也有可能造成社會的不穩定。因此，國家推行了國有經濟存量不動，而發展其它經濟成分增量的漸進改革方式。

在改革初期，對社會穩定至關重要的國有經濟至少不能急劇的衰退，為此國家設計了價格雙軌制等制度安排支持國有經濟，作為重要稀缺資源的資金也必須向國有經濟傾斜。隨著改革的推進，包括居民以及民營企業的非國有部門在國民收入中所占的份額越來越大，而國家所支配的份額越來越小。盡管國家可以通過增稅、發行貨幣甚至舉債等手段為國有經濟籌集資金，但這些手段都有其局限性(張杰，2003)。為了聚集和動員分散在非國有部門的巨額儲蓄資源，補貼國有經濟，國有銀行的制度安排便應運而生。毫不奇怪，低效的國有經濟必然造成國有銀行資本充足率的嚴重不足和不良貸款的高啟，為了使技術破產的國有銀行能夠吸納到足夠的居民儲蓄，以滿足對國有經濟補貼的需要，國家不得不為國有銀行吸收存款提供隱性保險。

二、從隱性到顯性:存款保險制度的未來演進

國家通過提供隱性存款保險獲得了巨大的收益，在滿足社會穩定效用的基礎上平穩推進了漸進改革，但同時也支付了包括國有銀行體系不良資產的巨額成本。由于國家為存款人提供隱性保險必然導致國有銀行向國有經濟發放的信貸提供隱性擔保，而國有銀行之所以向低效的國有經濟提供信貸，就是以國家提供隱性擔保為前提條件的。既然這樣，國有銀行的道德風險就使其有向高風險項目放貸的風險偏好。因為國家很難甄別哪些不良資產是由國有經濟低效這一客觀因素造成的，哪些是由國有銀行的道德風險造成的。所以，國有銀行體系的不良貸款規模會更迅猛的膨脹，國家提供隱性存款保險的成本也就迅猛膨脹。

在改革初期，由于非國有經濟規模較小，既無法為國有經濟釋放的勞動力提供足夠的就業機會，也無力重新配置破產的國有企業釋放的資源。隨著非國有經濟的壯大，非國有經濟不僅能提供越來越多的稅收和就業機會，而且能夠重新整合倒閉的國有企業釋放的生產資料，這時國有經濟的衰退就不再對社會的穩定構成威脅，國家通過提供隱性存款保險而支持國有經濟的收益就會遞減;而由于非國有經濟更富有效率，更能促進經濟增長和稅收增加，國家通過隱性存款保險而將信貸資源配置國有經濟的收益就會加速遞減。

在社會穩定效用得到滿足的前提下，隨著非國有經濟對就業、經濟增長貢獻份額的增加，國家就有激勵不再對國有經濟采取政策傾斜，甚至轉而支持非國有經濟的快速發展。從“一定范圍的勞動者個體經濟是公有經濟的必要補充”②發展到“個體經濟、私營經濟是社會主義經濟必要的有益的補充”③，再演變為“中外合資企業、合作經營企業和外商獨資企業也是我國社會主義經濟必要的和有益的補充”④，最后“十六大”明確提出“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，個體、私營等各種形式的非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分”⑤。國家所能容忍的非國有經濟范圍從“一定范圍的勞動者個體經濟”逐漸擴大到“個體經濟、私營經濟和外資經濟”，其地位也從“補充”上升到社會主義市場經濟的“重要組成部分”。

在國家提供隱性存款保險的收益加速遞減的同時，其成本則由于國有銀行的道德風險而快速增加，當非國有經濟在經濟總量中占比超過一定程度時，國家提供隱性存款保險的收益小于成本，就有激勵實行顯性的存款保險制度。2004年初，在全國銀行、證券、保險工作會議上國務院總理要求人民銀行“探索建立存款保險和投資者風險補償機制”⑥，次年l月7日，中國人民銀行舉辦了“存款保險制度設計研討會”(陳文雅，2005)，9月15日又組織了“存款保險國際論壇”(陳翎，2005)。

隨著改革的深入，不僅國家有建立顯性存款保險制度的激勵，國有銀行的偏好也會從隱性轉為顯性的存款保險制度。在金融對外開放之前，雖然國家對國有銀行的控制使其喪失了一定程度的信貸自主權，但國家提供的與此相伴的隱性存款保險不僅使得國有銀行建立了穩固的市場信譽，而且還可以將風險轉嫁給國家。只要保持社會的穩定，政權的存續，無論國有銀行的資本充足率多么低，不良貸款率多么高，國家以其聲譽提供的隱性擔保就保證了國有銀行不可能倒閉。但是，金融的對外開放使得國有銀行的市場信譽與國家的聲譽不再具有同質性，因為中外資銀行的競爭必將隨著國有銀行海外業務的拓展與外資銀行的進入而日益激烈，一國銀行業的國際信譽在很大程度上影響著其國內外業務的開展與競爭，而國際評級機構是不會將國家的隱性擔保作為銀行的資本金的，只會考察銀行的真實資本。因此，從國有銀行的視角分析，金融業的開放使得國有銀行不再偏好以國家聲譽充當銀行資本的隱性擔保，而偏好國家注入的真實資本，與以國家聲譽充當銀行資本的隱性擔保相伴的必然是隱性存款保險，而與真實資本相伴的更大的可能是顯性存款保險。

三、反對的觀點及其分析

還有一些文獻反對建立顯性的存款保險制度，一個主要理由是銀行和存款人的道德風險(王建軍、林霄，2005)。事實上，國外也曾存在兩種不同觀點:一種觀點認為存款保險制度有助于防止銀行擠兌，保護金融系統穩定;另一種觀點認為存款保險制度可能會因投保銀行和存款人的道德風險而降低市場約束，弱化銀行競爭力。實質上在這兩種爭論的背后，是市場調節還是政府干預的問題。一方面，銀行業不同于一般的工商業，它為全社會提供了支付清算系統，具有公共產品的屬性;另一方面，在恐慌性的銀行擠兌中，即使經營穩健的銀行也會破產倒閉，銀行業存在著市場失靈。既存在著市場失靈，又具有公共產品的屬性，政府理應以存款保險等形式介入銀行業，矯正市場調節的失靈。

候金亮、王濤(2007)探究了兩種常見的產生道德風險的機制，發現在其它約束條件既定的情況下，存款保險制度與道德風險之間并不必然存在因果關系。在我國，以銀行和存款人的道德風險作為反對存款保險顯性化的理由更顯得不太充分，因為目前我國隱性存款保險所引致的銀行和存款人的道德風險遠比顯性存款保險的道德風險大。隱性存款保險是以國家信用為擔保的，對于個人在陷入危機的金融機構的債權，政府一般予以100%的賠付，這樣造成投資者不考慮風險大小而只考慮收益高低，“再差的機構也敢去打交道，違規的產品也敢去購買”( 陳文雅，2005)。顯性存款保險制度只是為金融機構破產時儲戶的存款提供一定額度的保險，因此在隱性存款保險制度下存款人具有更高的道德風險。同樣，國家信用的擔保也使存款機構根本不擔心破產，從而為金融機構的惡意經營行為提供了土壤。因此，隱性保險使得我國銀行業的市場約束非常微弱，國有銀行及其存款人都沒有激勵去關心銀行的風險狀況(張正平、何廣文，2005)，從而導致存款人和存款機構大量的道德風險。顯性存款保險是以投保行繳納的保險基金為擔保的，它并不擔保金融機構的不破產，而只是保證經營不良的銀行的有序破產，防止市場失靈帶來的經營良好的銀行的破產。因此，在顯性存款保險下無論是投保行還是存款人的道德風險都將大大弱化。

還有的文獻從存款人利益保護和維護金融穩定的角度認為我國不需要建立顯性的存款保險。從存款人的利益保護角度，認為存款保險制度是針對存款人利益保護機制缺失而言的，而我國的隱性存款保險為存款人提供著近乎百分之百的利益保護。因此，就存款人利益保護而言，不需要建立顯性的存款保險(謝太峰，2005)。從維護金融穩定的角度，閆龍光(2003)認為以“國家聲譽、國家信用”為基礎的“隱含擔保”不會出現擠兌問題，從維護銀行體系穩定性這一根本目的而言，設立明確的存款保險制度沒有意義。但國家聲譽從國有商業銀行及其它金融機構退出，銀行信用對國家信用的置換是漸進改革的必然邏輯⑦(耿同勁，2006)。因此，以“國家聲譽、國家信用”為基礎的“隱含擔保”也就不復存在了。無論就存款人利益保護，還是就維護銀行體系穩定，如果隱性存款保險的退出沒有伴隨顯性存款保險的相應跟進，都將是無法想象的。

還有一個反對存款保險顯性化的理由，由于存款保險設有上限，而目前我國貧富差距較大，很多存款大戶的存款額將處于保險上限以上，顯性的存款保險制度反而會使大額存款人感到銀行可能有支付風險，從而擠提存款，使銀行處于不穩定狀態(高建華，2005)。這一理由更顯得有點蒼白，存款保險本來針對的就是中小儲戶，而非大額存款人。為了弱化存款人的道德風險，存款保險一般并不提供全額保險。由于小額存款人缺乏必要的資源和手段，即使不為他們提供全額保險，他們仍然無法有效監督和甄別銀行;另外由于存款額較小，他們也缺乏監督銀行經營的激勵。因此，存款保險規定一定的上限，這樣既保護了中小存款人、維護了社會穩定，又可以發揮大額存款人對銀行的市場約束。因為大額存款人有資源和能力，也有動力監督約束銀行的經營。

四、存款保險顯性化的進一步理由

我國隱性存款保險的顯性化還基于以下理由:

第一，盡管國家對國有商業銀行、股份制商業銀行、甚至農村信用社吸收的存款都提供了事實上的隱性保險，但在一般居民的心理預期中國家對四家國有商業銀行的保護最強，股份制商業銀行次之，信用社等其它金融機構最次。由此，出現了一種奇怪的現象，盡管國有商業銀行的不良資產率較高，但是仍有大量的存款源源不斷的流入;相反，即使股份制銀行服務好，技術先進，卻要為吸收存款費盡心思。因此，隱性的存款保險難以體現“公平”原則，不利于建立一個競爭有序、穩健經營的銀行體系。隱性存款保險的不“公平”，還體現在對機構和個人的債權區別對待，倒閉的金融機構對個人債權全額賠付，機構債權人則只能參與金融機構支付個人債務之后剩余財產的清盤，這又造成了一輪風險——將機構債權轉成個人債權。隱性存款保險的不“公平”又體現在它實際上提供的是全額保險，而這給納稅人帶來額外的負擔，維護了存款人的利益而損害了納稅人的利益，顯然有失公平。因此，日本政府最終放棄了前后花費其20萬億日元的全額擔保，選擇了更為市場化的有限償付制度(陳文雅，2005)。

第二，顯性的存款保險制度以法規的形式明確規定在何種情況下對問題銀行實行救助、以何種比例向破產銀行的哪些存款人提供何種形式的補償。隱性的存款保險制度安排下，受當時的宏觀經濟形勢、問題銀行規模及各利益集團的利益爭奪等諸多因素的影響，對相似情況的處理會因時而異。也就是說，顯性的存款保險制度具有較強的確定性，而隱性的存款保險具有較強的主觀性和“隨意性”。由于大部分顯性存款保險制度對小額存款提供100%的安全保障，這樣即使出現異常情況，大部分存款人由于無損失之虞，也就沒有擠提存款的沖動。與此相反，在隱性的存款保險中，存款人無從知道其存款得到了何種程度的安全保障，為了避免可能的存款損失，有充分的動力在銀行尚未完全喪失清償力之前提取存款，從而危及清償力充足但流動性暫時不足的銀行。因此，顯性存款保險制度具有較好的預防性作用，而隱性存款保險的預防性作用較差。

綜上所述，明示性的存款保險制度的興起有其合理內核。當然存款保險制度的設計涉及到諸多技術層面的問題，如存款保險制度的組織形式、居民的身份要求、保護限額的確定等等，有關這些技術操作層面的論述已有較多文獻，這里不再贅述。

五、存款保險顯性化:展望性結論

在漸進改革初始階段，為了保障社會穩定，國家必然提供隱性的存款保險，以確保處于技術破產的國有銀行能夠聚集和動員儲蓄，使之配置于國有經濟。隨著國民經濟格局的變遷，國家提供隱性保險的收益遞減，而其成本則由于國有銀行的敗德行為而加速遞增，國家就有激勵放棄隱性存款保險，而建立顯性的存款保險制度。從國有銀行的視角考察，金融業的開放也使得其不再偏好國家聲譽的銀行資本化提供的隱性存款保險，而偏好與國家真實資本注入相伴的顯性存款保險制度。基于以上分析，隱性存款保險是顯性存款保險的邏輯起點，顯性存款保險是隱性存款保險的必然結果。

注釋:

① 隱性存款保險在我國是一個不爭的事實，學術界所說的存款保險實質上指的是顯性存款保險制度。

② 一九八一年十一月三十日和十二月一日在第五屆全國人民代表大會第四次會議上的政府工作報告:《當前的經濟形式和今后經濟建設的方針》。

③ 中國共產黨第十二屆中央委員會第三次全體會議一九八四年十月二十日通過:《中共中央關于經濟體制改革的決定》。

④ 在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告:《沿著有中國特色的社會主義道路前進》。

⑤ 在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告:《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》。

⑥ 陳文雅.鑄造市場化保護投資人之盾——顯性存款保險制度初露曙光[J].中國金融家，2005(2).

⑦ 詳細論證參見拙文《國家控制銀行:從銀行退出的邏輯起點》.人大復印資料“金融與保險”，2006(7).

參考文獻:

[1] 張正平，何廣文.隱性保險、市場約束與我國銀行業改革[J].中國軟科學，2005(12).

[2] 范小云，曹元濤.銀行導向的存款保險體系[J].經濟學(季刊)，2007(1).

[3] 張杰.中國國有銀行的資本金謎團[J].經濟研究，2003(1).

[4] 陳文雅.鑄造市場化保護投資人之盾——顯性存款保險制度初露曙光[J].中國金融家，2005(2).

[5] 謝太峰.對存款保險制度功能的理性思考金融論壇[J].金融論壇，2005(11).

[6] 閆龍光.論我國銀行業安全網問題[J].金融研究，2003(9).

(責任編輯:李江)