公共產品有效供給:新農村建設背景下的著力點

摘要:中國城鄉的二元體制，導致了城市的工業化與鄉村小農經濟的對峙局面，形成了城鄉二元的公共產品供給體制，導致農村公共產品供給嚴重不足。利用新農村建設的契機，從以下幾方面著力，實現農村公共產品的有效供給:建立統籌城鄉公共產品供給的制度安排，建設農村和諧社會，健全事權與財力匹配的體制，合理界定各層級政府的事權，增強基層政府農村公共產品的供給能力，創新鄉村公共產品的供給制度，提高農村公共服務人員的能力，建立科學的公共產品需求偏好表露機制，實現鄉村(社區)居民自治的完善與“管理民主”。

關鍵詞:農村公共產品;有效供給;新農村建設

中圖分類號:F304.3 文獻標識碼:A

Solutions Focus of Effective Supply of Public Goods in the Context of New Rural Construction

YE Wen-hui1，YAO Yong-xiu2

(1.Editorial Deparment，Yunnan University of Finance and Economics， Kunming 650221，China;2. Regional

Development Institute，Yunnan University of Finance and Economics， Kunming 650221，China)

Abstract:China′s urban-rural dual structure leads to the confrontation of city′s industrialization

and rural peasant economy and the formation of the urban-rural dual structure of public goods supply， leading to a serious shortage of supply of public goods in rural areas. Taking advantage of new opportunities for rural construction， we should focus on the following aspects to achieve effective supply of public goods in rural areas: establishing system arrangement of co-ordinating urban and rural public goods supply ，building a harmonious society in rural areas ， improving the match system of the powers and financial resources， rationally defining the government at all levels powers to strengthen grass-roots government′s ability to supply public goods in rural areas， innovativing rural public goods supply system， and improving the capacity of rural public service personnel to establish a scientific reveal mechanism of demand preferences for public goods to achieve rural (community) residents of self-perfection and the “Management democracy”.

Key words:rural public goods ; effective supply; the new rural construction

2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農業稅條例》，取消除煙葉以外的農業特產稅、全部免征牧業稅，中國延續了2 600多年的“皇糧國稅”走進了歷史博物館。中共中央在2005年《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出了社會主義新農村建設的戰略安排。2006年全面取消農業稅和實施新農村建設，意味著工業全面反哺農業、城鄉和諧的時代到來，也意味著農村公共產品供給體制根本性變革的時代到來，將推動農村社會的重塑。中國二元的社會經濟結構下公共產品二元供給格局將逐步消解，農村公共產品的有效供給是貫徹科學發展觀和建設城鄉和諧社會的重要著力點，因為提振內需市場將是推動中國社會經濟可持續發展的長期戰略，中國農村公共產品供給將進入新的戰略階段。

所謂農村公共產品，是相對于農民“私人產品”而言的，具有非競爭性和非排他性，是用于滿足農村公共需要的產品。公共產品作為一種生產要素已構成了私人產品生產成本的一部分，其供給水平及獲得的難易程度決定著私人生產成本的高低，是影響農民增收減負，提高生活質量的關鍵。農村公共產品供給不足，將惡化農村的發展環境，導致農業競爭力下降，使農村失去可持續發展的條件和能力。

一、農村公共產品供給嚴重不足

近年來，隨著公共財政框架的逐步形成，農村公共產品的覆蓋范圍不斷拓展。但農村公共產品供給總量不足、城鄉懸殊、結構單一、供求失衡、區域布局不合理、供給效率低下等問題仍然非常突出。

農村公共產品供給嚴重不足，既有制度內的原因，也有制度外的原因。一是城鄉二元體制下的城鄉差別公共產品供給政策，農村公共產品主要靠農民自籌解決，造成城鄉公共產品供給的巨大差距;二是受分稅制影響，基層政府承擔了大量事權，但卻沒有穩定的財源和財力，無力承擔農村公共產品供給的責任;三是在財力非常有限的情況下，農村公共產品供給一直是“自上而下”的強制性機制，沒有體現農民意愿，直接導致了供給與需求的脫節，供需結構失衡。而且一些地方政府為了升級達標，傾心于“政績工程”、“面子工程”、“樣板工程”，不僅造成公共資源浪費，而且直接導致地方債務的增加，進而形成地方債務危機。

我國當前的公共產品供給遠遠不能滿足農民的生產生活需要。據2008年發布的《第二次全國農業普查主要數據公報》，到2006年末，全國有27.7%的鄉鎮沒有集中供水站，使用管道水的住戶僅占48.6%，有2 265萬戶占10.3%的農村住戶獲取飲用水存在困難，只有24.5%的村飲用水經過集中凈化處理，15.8%的村實施垃圾集中處理，30.2%的村有幼兒園、托兒所，10.7%的村有體育健身場所，13.4%的村有圖書室、文化站，15.1%的村有農民業余文化組織。還有25.7%的村沒有衛生室。只有95.5%的村和82.6%的自然村通公路，進村公路是水泥、柏油路面的只占61.5%，即有24.5萬個行政村不通水泥、柏油路，而村內道路水泥、柏油路面僅占38.8%，以沙石路面居多，造成晴通(灰)雨堵(泥)，通行效果不佳。農民受教育水平低，農村勞動力中文盲人數占勞動力總數的6.8%，小學文化程度人數占勞動力總數的32.7%。目前全國有2.3億多農村人口飲水不安全，3.7萬座水庫處于病險狀態，約1 000萬農村人口用不上電。在教育、文化、公共衛生以及社會保障等領域，農村居民基本享受不到優質公共服務，甚至連基本的公共服務也難以保障。[1]農村公共衛生和防疫保健體系不健全，醫療衛生技術力量短缺。占全國總人口60%左右的農村居民僅享用了20%左右的醫療衛生資源，絕大多數農民還未納入城鄉一體的社會保障體系，農民的社會保障正處于起步階段，保障水平很低，覆蓋范圍有限。

二、改革農村公共產品供給體制的迫切性

農村公共產品供給的落后限制了農民消費需求的實現，嚴重影響了農村消費市場的拓展。這在中國經濟可持續增長更加倚重內需市場的背景下，提高農村公共產品供給水平有著明顯和現實的擴內需的宏觀經濟意義。

所以，農村公共產品的有效供給，不僅有利于農村社會的發展，也有利于農村經濟發展以及宏觀經濟的可持續發展，也是培育農村消費品市場的重要舉措。

中國城鄉的二元體制，導致了城市的工業化與鄉村小農經濟的對峙局面，形成了城鄉二元的公共產品供給體制。這樣的格局不能迅速改變，將形成城鄉社會發展越來越隔絕的局面，生活在農村的居民有被更加邊緣化的危險。

當中國社會已進入全面建設小康社會的時代，也到了需要統籌城鄉社會經濟發展的關鍵時候。城鄉二元體制的瓦解首先需要對城鄉二元的公共產品供給體制進行徹底改革和制度創新。

三、統籌城鄉公共產品供給的制度安排

在縮小城鄉收入差距方面，政府能做的事是有一定局限性的，但公平分配稅賦和為所有公民提供大致相同的公共服務和公共產品則是政府義不容辭的責任，是財政橫向公平的體現，也是相對容易做到的。政府應盡量為所有公民提供大致相當的公共服務和公用設施，縮小城鄉在公共產品供給上的巨大差距，逐步化解城鄉在公共產品供給體制上的二元格局，促進城鄉經濟社會一體化，增強市民階層與農民階層的親和度，遏制城鄉兩大社會集團的分離趨勢，這也必將促進農村社會穩定和強化廣大農民對社會主義公平的認識。城鄉統籌的目標是促進廣大農民的自身發展和公平發展，要以城鄉基本公共服務均等化為導向。廣大農民公平分享發展成果，不僅是社會和諧的重要條件，也是經濟可持續發展的重要前提。應該看到，我國通過全面取消農業稅，實行九年制義務教育，新型農村合作醫療、新型農村養老保險制度試點與推行，出臺農村最低生活保障制度，實施新農村建設，農村綜合改革穩步推進，已基本構建起扶農、強農、惠農的政策體系，已初步搭建起統籌城鄉發展的制度框架，現在還需要加強統籌城鄉的力度、廣度，促進農村經濟社會可持續發展。

基于中國城鄉差距大和“二元結構”突出的現實，要落實農民在享用公共產品的國民待遇，在統籌城鄉公共產品供給時，可先從與農民生存發展密切相關的社會性基礎設施如教育文化、醫療衛生、道路水電等方面實施城鄉統籌與規劃，協調城鄉利益關系，重點實現城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化和城鄉勞動力市場一體化。要積極引導社會資源投向農業和農村。各部門各行業要主動服務“三農”，在制定規劃、安排項目、增加資金時切實向農村傾斜。大中城市要發揮對農村的輻射帶動作用。鼓勵各種社會力量開展與鄉村結對幫扶，參與農村產業發展和公共設施建設。

四、農村和諧社會建設

針對農村經濟社會發展的新變化，要創新農村社會管理體制機制，推進鄉村社區化管理，切實維護農村社會穩定。加強農村警務建設，做好農村消防及其他安全工作，搞好農村社會治安綜合治理。加大對中西部地區特別是老少邊窮地區社會事業的支持力度。發展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災為重點的社會福利和慈善事業。關注農村留守人口的社會問題，創新公共服務和社會工作機制。制止污染企業向農村擴散，強化對各類地質災害的監控，做好救災救濟工作，切實增強群眾安全感。

五、健全事權與財力匹配的體制，合理界定各層級政府的事權，增強基層政府農村公共產品的供給能力

要按照事權與財力匹配的原則，合理劃分和界定各層級政府及公共組織的事權，通過財政和諧促進社會和諧。我國有關法律法規對各級政府的事權劃分只作了原則性的規定，對市場經濟發展過程中新形成的政府事權，如許多與民生有關的事權未能及時做出清晰界定。在社會發展與轉型的特定時期，基層政府承擔著大量民生支出責任，承擔著太多的考核“一票否決”的壓倒一切的政治任務，縣、鄉兩級政府所履行的事權，大多剛性強而無法向下轉移。這種格局導致農村公共產品供給不足，因為農村公共產品供給的責任主體是縣、鄉政府。

基層政府提供基本公共服務的財政保障能力大都偏弱。應通過完善“省管縣”體制逐步建立起縣級基本財力保障機制，增強基層政府提供公共服務的能力。應盡快理順省以下政府間分配關系，強化省級政府義務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共服務的支出責任，提高民生支出保障程度。完善轄區內財力差異控制機制，均衡省以下財力分配。

中央財政通過實施獎勵補貼政策，加大對建立縣級基本財力保障機制的支持力度，實現事權與財力匹配，保證農村公共產品供給。

就農村公共產品的供給而言，首先要針對農村公共產品的性質及其影響范圍，結合農村的實際情況，明確界定公共產品層級和各級政府的供給責任。特別是在目前農業稅取消縣鄉財政普遍比較困難的情況下，應明確中央和省級政府在農村公共產品供給中的主導作用，特別是在基礎教育、醫療衛生、基礎設施的供給責任。國際實踐證明，對醫療衛生、教育和基礎設施的公共投資能夠產生較高的社會經濟效益。農村義務教育的良好供給則是重中之重。業務教育并不嚴格具備地方公共產品的特征，我國中西部地區為東南沿海發達地區提供了源源不斷的勞動力和大量“人口紅利”，中西部地區義務教育的區域外溢效應十分明顯。

建立規范的轉移支付制度。取消農業稅之后，鄉鎮政府的財政收入減少。為了消除基層政府“無所作為”的現象，確保基層組織的正常運轉和農村公共事業的發展，建立與完善規范的轉移支付制度尤為重要。建立規范的轉移支付制度，既包括中央對地方的轉移支付，也包括地方上級政府對下級政府的轉移支付。因此，各級政府應根據不同地區人口、經濟、政治、社會文化和自然條件等因素，確定不同的財政轉移支付標準，重點向西部農村貧困地區傾斜，用于促進教育、衛生、農業、社區發展等重要事業的發展，其目標是平衡各個地區的財力，實行社會財富再分配，真正實現轉移支付的目的。

清理化解歷史形成的鄉村債務。這些債務是在完成和實施上級政府的農村公共產品供給形成的。因此，要全面清理核實鄉村債務，積極探索化解債務的措施和辦法，優先化解農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面的債務。

六、鄉村公共產品供給的產權制度改革和供給制度的誘致性變遷

在國家對農村公共產品供給有限的情況下，在國家有限的財力難以滿足鄉村社會多層次、多領域的公共需要的形勢下，為了使有利于鄉村社會短期和長遠發展需要的公共產品能及時生產和提供，對鄉村社會的公共產品供給體制在鄉村層次進行制度創新和對公共產品的產權改造是極為必要的。因此，在國家財政對農村公共產品的制度供給比例持續提高的情況下，在逐步減輕農民負擔的情況下，應同時促進農民和其他民間主體提供各種公共產品，形成鄉村公共產品政府制度供給、農民適當繳費攤派的制度外供給(農村社區公共產品的“一事一議”)、民間主體的市場供給等多元供給格局。

對現行的部分農村公共產品供給推行公辦民助、民辦公助、公退民進等多種形式的體制創新路徑，明晰公共設施的產權，這些相關制度創新在現實中取得了較好的社會效益和經濟效益。小范圍受益的公共產品如村組性公共產品，像農田灌溉、病蟲害防治、農產品的加工和流通，由于其外溢范圍較小，且受益群體相對固定，可以考慮將農民組織起來，成立農業合作組織，通過合作組織將外部收益內在化，即通過俱樂部的方式提供。同時，要完善農村“一事一議”籌資籌勞辦法，政府對“一事一議”建設公益設施可實行獎勵補助制度。

七、新形勢下提高農村公共服務人員的能力

推進農村綜合改革，健全符合社會主義市場經濟要求的農村經濟體制，調整不適應農村社會生產力發展要求的生產關系和上層建筑，使農村經濟社會發展充滿活力，著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能。建立農村基層干部、農村教師、鄉村醫生、計劃生育工作者、基層農技推廣人員及其他與農民生產生活相關服務人員的培訓制度，加強在崗培訓，提高服務能力。加大城市教師、醫務人員、文化工作者支援農村的力度，完善鼓勵大專院校和中等職業學校畢業生到農村服務的有關辦法，引導他們到農村創業。[2]從鄉村實際出發轉變鄉鎮政府職能，完善農村基層行政管理體制和工作機制，提高農村公共服務水平。

加強農業公共服務能力建設，創新管理體制，提高人員素質，健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，逐步建立村級服務站點。支持供銷合作社、農民專業合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、龍頭企業等提供多種形式的生產經營服務。

八、建立科學的公共產品需求偏好表露機制，實現鄉村(社區)居民自治的完善與“管理民主”

當今公共產品特別是農村公共產品的供給決策大多是“自上而下”的，即由上級政府和機構根據自身的偏好或政績導向來決定公共產品供給總量、供給結構和供給方式，導致部分公共產品的供給與民眾的現實、迫切需求發生錯位，“軟性”公共產品供給不足和官員政績導向的“硬性”公共產品過剩并存。需要對公共產品的供給決策體制做出根本的改變，使鄉村公共產品供給決策由“政府決策-農民被動接受”的“自上而下”向“民主表達需求意愿-政府集中決策”的“自下而上”和“自上而下”相結合的決策機制轉變，進而實現“上下的互動”。如果這兩者沒有很好結合，則供給決策機制就會變成一種非合作博弈。應從以下三方面改革農村公共產品決策機制，保證農村公共產品的供給符合農民意愿和社會發展要求:一是加強農村民主法制建設，培育農民的現代公民意識和民主法制意識;二是建立健全農村公共產品的需求表達機制;三是通過進一步改革社區領導人的選拔制度，村級鄉級領導人真正由本社區民眾民主選舉產主，讓農民群眾真正享有知情權、參與權、管理權和監督權，建立政府對需求表達的識別機制和瞄準對接機制。[3]

在建立村民的基層民主架構時，鄉村的公共機構設置不宜復雜，人員應精簡，以免占用太多的社會資源，應以精簡、效能、適用為原則，根據地方經濟發展水平和公共事務的空間大小決定公共主體。對大多數經濟落后、社會經濟關系單純的鄉村，可考慮村委會和村黨支部職能的合一，避免兩套機構的掣肘，即“兩委合一”。當然對東部經濟發達地區村組織的建構，則應根據村民之間社會經濟聯系的加強和公共空間的擴大、來自于集體資源利益的激增，利益分化和階層分眾化，設置較合理、效能的公共機構，維護廣大社區成員的合法、合理權益，而且民眾對這種民主的需要也是有支付能力的需求。

同時，需要對基層官員和農民的再教育，再造農村基層組織，培養農村居民對公共事務的熱心和參與意識，培養和引導農民的合作意識，花大力氣化解鄉村社會治理危機。

參考文獻:

[1] 馬曉河.解讀中央一號文件——統籌城鄉發展 開拓農村市場[N].中國社會科學報，2010-02-02.

[2] 中共中央 國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見[EB/OL].[2007-01-29].http://news.xinhuanet.com/politics/2007-01/29/content_5670478.htm.

[3] 王俊霞，閆波.創新農村公共產品供給決策機制的思考[N].光明日報，2006-08-18.

(責任編輯:劉春雪)