我國農村低保制度的必要性及對策探討

摘要:完善我國農村低保制度是健全農村社會保障體系的關鍵所在，對于構建社會主義和諧新農村具有重要意義。我國農村低保工作雖然取得了豐碩成果，但仍存在保障水平不平衡、保障對象確定難，保障資金來源渠道少、資金監督管理不到位等問題，需要采取措施及時解決。

關鍵詞:農村低保制度;保障對象;保障資金

農村最低生活保障制度是解決農村特困人口溫飽問題的一道安全網，是保障農民合法權益，縮小城鄉差距的一項重要舉措。這項工作關系到廣大農民的切身利益，關系到農村的經濟發展和社會穩定，關系到社會和諧新農村的構建。妥善解決廣大農村困難群眾的最低生活保障有著重要深遠的意義，推廣低保也體現了政府在積極承擔更多的公共職能，但相應資源需求的擴張與地方財政困境之間也是呈現出尖銳的矛盾，農村低保任重道遠。

一、農村低保制度的實施

1994年，上海市通過實施農村居民最低生活保障制度，開始探索科學有效的農村貧困群體救濟方式。同年，國務院召開的第十次全國民政會議提出，到二十世紀末，要“在農村基本建立起與經濟發展水平相適應得層次不同、標準有別的社會保障制度。”隨后，全國部分省份被列入了開展新農村社會保障體系建設試點的首批名單。最低生活保障制度成為農村社會保障體系建設的重點。

1996年，民政部明確提出了在全國范圍內積極探索農村居民最低生活保障制度的任務，并印發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》和《農村社會保障制度建設指導方案》，要求把建立農村最低生活保障制度作為農村社會保障體系建設的重點來抓，還多次召開專題會議對各地區農村低保制度進行研究。但1997年以后，受政府機構改革的影響，農村低保試點的步伐漸漸慢了下來，許多地方的農村低保試點工作陷入了停頓。

2007年，中央財政加大了轉移支付力度，開始探索建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，以及在更多地區推廣建立農村最低生活保障制度。國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，對農村低保對象、申報程序、審批環節和資金來源等做了一些指導性規定。這一年是中央推行農村最低生活保障制度成效最為顯著的一年，中央財政安排的農村低保補助資金是30億元。地方財政也在加大投入力度，2007年地方各級財政在農村低保和特困戶救助上已經投入了大量的資金。截至2007年6月底，全國31各省市都已建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人。到2010年5月全國農村最低生活保障制度，覆蓋了4984萬人。

二、農村低保制度建立的必要性

1.可以應對農村新的貧困形勢，解除貧困人口的生存危機

從1986年起，我國啟動了大規模的扶貧開發計劃，使農村的絕對貧困人口中國農村尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口數量從1978年的2.5億人下降到2007年的1479萬人，占農村居民總人口的比重從30.7%下降到1.6%;溫飽問題初步解決但不穩定的低收入貧困人口到2007年已減少到2841萬人，占農村居民總人口的3%。貧困人口的收入水平和生活質量也有很大程度提高。面對目前農村貧困及扶貧開發中的新問題與新形勢，有必要轉變援助方式，對難以通過扶貧開發脫貧的絕對貧困人口提供制度性的生活保障措施，切實解決這些未達溫飽的絕對貧困人口的生存危機。農村低保制度作為一種重要的貧困性社會救助制度，其自身的功能主要體現在保障農村貧困人口的最基本生活、解決其生存危機方面。因此，在全國范圍內全面建設農村低保制度，是解除貧困人口基本生存需要的必要選擇。

2.有利于整合目前農村繁雜的貧困性社會救助項目

目前，我國農村社會貧困性救助項目繁多復雜，有最低生活保障制度、特困戶救助制度、臨時救濟以及傳統的救濟制度。這樣繁雜的結構，使我國農村貧困性社會救助制度的整合性較差，難以發揮最佳效果。農村低保制度是對家庭成員人均收入低于當地最低生活標準的農村居民，由國家和鄉村集體給予差額補助的社會救助制度，是一種更具普遍性、更加制度化和規范化的制度形式，它還可以滿足農村居民最低層次的需要，解除農村貧困群體的生存危機，它無疑是農村社會保障體系的“基石”。因此，有必要將特困戶救助、臨時救濟等項目盡快上升為農村低保制度，從長期趨勢看農村低保制度是完善農村社會保障制度的基礎。

3.農村低保制度的建立具有一定的經濟效益

農村低保制度的建立具有一定的經濟效益。對農村低保制度建設的資金投入，不應只看成是為取得其他非經濟效益而付出的成本與代價，資金投入在現階段更多具有投資的功能。目前農村低保救助資金主要用于購買生活必需品與生產自救，其余的則將救助金用于孩子的教育等方面。可以看出，農村低保發放的資金絕大部分會轉化為當期消費資金，進而轉化為促進生產發展的資金。目前，我國的經濟增長的結構不夠合理，經濟增長主要依靠投資和出口的拉動。中央多次強調要加快轉變經濟發展方式，走中國特色新型工業化道路，促進經濟增長的方式。在這樣的背景下，推進農村低保制度，換取的是農村的消費能力與現實購買力，有助于改變我國目前的經濟結構并促進我國經濟的良性發展。因此，農村低保制度不僅僅是一項福利工程，具有一定的經濟效益。

4.農村低保制度可以促進我國農村地區人本思想和公民權利意識的發展

在我國的傳統文化中，雖然有民本思想，但缺乏人本思想，因為個人總是被看作群體的一員，其價值與尊嚴并沒有得到尊重。在這種背景下，我國公民的公民權利意識非常薄弱。從上個世紀90年代以來，公民權利主要體現在公民的社會權利，包括食品、衣著、養老、教育、醫療等基本社會權利。農民也是我國公民的組成部分，理應享受到這些社會權利，但多年來，農民卻一直不敢奢求。農村低保制度規定，只要收入低于一定標準，政府就要為其提供相應的救助待遇。通過該制度的實施可以逐步使農民意識到獲取最低生活保障是一項基本的公民權利，而非政府的恩惠，進而提高農村居民的公民權利意識;同時農村低保制度的實施，還可以控制政府在原有救濟制度中的自由處置權利，使農民個體的價值與權利得到尊重，進而促進人本思想在農村地區的教育與發展。

5.為緩和在農村社會變革中出現的矛盾提供了平臺

經過多年的發展，在我國的政治、經濟、文化等等的各個方面都取得巨大的成就。但是，改革本身就是經濟利益在全社會二次重新分配過程，難免會產生利益分配不公，給社會的發展帶來了一定的風險，形成諸多不穩定因素。加之貧困弱勢群眾對社會風險與壓力的承受力較低，貧困地區的農民群眾基本生活權益收到了極大的威脅，改革的“馬太效應”在貧困地區表現得尤為突出。由此而形成的一系列的連鎖反應，使貧困地區農村政治、農村文化、農村經濟等各個方面都更加趨向于“貧困”，從而產生了嚴重的社會矛盾:干群關系日益緊張、民主管理日趨乏力、腐朽思想文化沉渣泛起、群眾心理嚴重失衡。農村低保制度的實施，通過以“現金”方式進行救濟有助于改善當前貧困群眾的生活現狀，為其基本生存提供了政策制度上的保障，保障了貧困群眾基本物質生活，也為黨和國家處理現階段的農村社會矛盾搭建了一個基礎平臺。

三、農村低保建設中存在的問題

1.各地區之間的保障水平不平衡

多年來我國開展農村最低生活保障制度的探索，取得了令人矚目的成就，但該制度的發展水平在各地是極不平衡。如有的縣區，納入農村最低生活保障制度范疇的幾十人，有名無實。在有的縣區，最低生活保障標準很低，每年近有百元左右，還不能按時發放。該制度甚至在某些地區已經出現了逐步萎縮的趨勢。地區和地區之間的保障水平差距過大，如中西部大部分農村地區沒有可持續發展最低生活保障制度的能力，而沿海發達地區和大城市郊區有能力為這項制度的開展提供強大的財政保障。

2.低保資金難以落實到位

縣、鄉負擔的最低生活保障資金難以落實到位或者不能按時足額到位，很多地區雖然已經建立了最低生活保障制度，但是財政收支緊張，資金缺口難以彌補，所以在全國范圍內建立農村低保，資金保證最重要。從目前現狀看，部分基層縣、鄉政府對農村低保工作重要性認識不足，造成資金的擠占挪用;由于低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投入，這些欠發達地區的財政收支狀況尚屬“糊口財政”，依靠地方財政解決城市低保問題還需絞盡腦汁，面對更廣大農村低保問題，提供矛盾突出，資金缺口難以彌補，這是制約農村低保工作整體推進的一個關鍵問題。

3.農村低保政策的對象界定難以確定

對農村低保對象的界定，一直是一個復雜、困難的問題，對于貧困地區來說，對象的界定更加難以準確到位。一是農民收入核準難。享受農村低保政策的對象，按政策要求是其收入符合家庭人均收入低于當地低保標準的要求。然而，由于農民的收入多以實物為主，由于價值轉移的隨意性，在實際操作中很難準確認定。在認定過程中，常常出現核定沒達標，而群眾自認為達到了低保要求的現象。還有外出務工人員收入或臨時性收入計算難。二是確定農戶具有法定贍養，撫養關系并且在一起共同生活的全體人員收入難。三是因建房、婚嫁等原因導致生活困難的人員是否列入保障對象操作難。四是確定的對象界定難以實現。現在各地對農村低保的對象普遍采用比例分配制，就是每個鄉鎮按規定的百分比來確定低保對象的名額限制。這種名額分配的做法一有上面要求的根據，二有當地發展的原因，但這種做法在操作中存在困難。

4.農村低保政策的實施管理有待規范加強

中央明確指出現行的農村低保政策的管理部門是民政部門。從管理部門的屬性來看，它符合農村低保制度的社會救濟的本質屬性，但存在一定的問題。一是由民政部門管理，很容易使人將農村低保與社會救助劃等號，誤導群眾對政策的認識;二是民政部門職責重在臨時性救助，而不重在制度性、長期性的保障，對農村低保政策制度化建設帶來一定的影響;三是由民政部門管理，缺乏強制性。與此同時，對農村低保政策的監督管理重要的一個環節是對低保資金的管理，中央要求要規范和完善資金管理制度，保證專款專用，推行通過代理金融機構直接發放低保金的辦法，確保各級財政安排低保能夠及時足額發放到低保戶手中。目前各地基本實行了由金融機構代理發放。但存在一個現實問題，貧困地區多為偏遠交通不便地方，而金融機構除農村信用社以外很少在鄉鎮設立辦事處，很多地方農民領取一次補償金得花一整天時間，有的得花兩天，中途還得住宿一晚，農民支出成本較大。

四、完善農村低保的對策思路

1.制定科學的農村低保標準應考慮的幾個要素

確定農村最低生活保障標準主要考慮的因素有:(1)維持農民最基本的生活需要。可以先通過調查來測量出貧困人口的平常消費開支，再根據其與維持生存的基本水平之差來確定低保標準。(2)農村經濟發展水平。主要考慮當地人均國民生產總值、農民人均純收入和農民消費支出的恩格爾系數等。(3)地方財政的承受能力。由于村級財政收入沒有保障，基本處于零狀態，農村低保資金應由省、縣、鄉三級共同承擔，列入專項財政預算。必須從地方財政收入的具體情況出發制定保障標準。(4)物價上漲指數。保障標準應隨物價變化而調整，以保障貧困人口拿到手中的實際貨幣足以維持生存。(5)地區性差異因素。對于東南沿海發達地區和中部落后地區，兩個地區之間的低保標準可以根據各地的實際情況來考慮。(6)其他因素。主要包括水電、燃料及未成年人義務教育等費用。同時由于上述各因素都是不斷變化的，保障標準還應該要定期調整，結合實際變化。

2.建立穩定的低保資金來源渠道

在農村低保制度中，低保資金來源是一個很重要的部分。所以應該要建立一個穩定的資金來源渠道。筆者認為有兩條資金來源渠道是必不可少的:一是由中央財政發放農村低保專項資金，二是由各地區市縣財政來分擔一部分資金。但是我國的基本國情又有不同，各地區之間有較大的貧富差距，所以資金的來源渠道可做一些靈活性調整。同時動員社會力量，通過有獎募捐、發行福利彩票等形式的社會福利活動籌集保障資金。我國彩票業已成為被社會普遍自愿接受的、一項有意義的公益事業和慈善事業活動，這在我國發展潛力巨大，可以作為補充最低生活保障資金的重要來源。各級政府要設立低保資金專用賬戶，專戶管理，專款專用，封閉運行。建立低保資金列入財政預算、優先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用賬戶，防止挪用。各級政府在負擔比例相對穩定的情況下還應該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平，增加低保戶的數量。

3.健全運行機制讓低保政策惠及民眾

對于農村低保政策實施過程中遇到對象界定難、執行程序不健全、補償機制不完善的現狀，各級政策要結合實際，逐步完善政策體系，完善制度基礎，健全低保政策的運行機制。一要更加科學設置受保對象界定方案。實施合理的實物價值計算標準，核準農民收入;實施動態收入核準方法，隨時關注農民收入變化;適度提高低保對象配額。二是要適度調整補償標準。結合目前的實際情況，實行分層次而不是統一的補償保障。如貧困人口過多導致補償支出增加，可以提高受保對象比例的調整進行補充。作為貧困地區，補償標準應該高于本地域其他較富裕地區的標準，也應與國家水平持平。結合當前貧困地區收入現狀，進行適當補償是可以的。三要進一步健全執行程序。要改變傳統的辦事規則，嚴格按國家的規定來執行，必須走“申請—調查—審核—審批”的程序，不能越俎代庖，廣泛尊重群眾的應有權利。充分發揮群眾民主，進行民主評議。審核要落到實處，審批要嚴格把關，真正實現低保保障困難群眾基本生活的目標。

4.加強監督管理使低保政策確保民利

針對實際運行過程中存在的問題，要使農村低保政策讓農民真正得到實惠，必須加強其運行的監督與管理。一要加強組織管理，減少政策執行的中間環節，提高政府執行的效率，讓農民得到實惠。二是適度調整管理模式。在農村低保初步實行階段，可以嚴格實行屬地模式，但是隨著城市低保政策的實行，社會低保體系逐步社會化，可以探索屬地管理與居住地管理相結合的模式。從而減少政策執行過程的摩擦與降低政策執行的成本。三要適當實行動態管理。對低保對象認定實行動態管理，農民收入提高超過低保標準后及時退出，農民收入降低到低保范圍后及時進入，即完善農村低保制度的“進退機制”。四要加強對運行過程的監督。重點加強對補償資金流程的監督與管理，防止資金被挪用、擠占甚至被貪污、流失;加強對審核程序等環節的監督與管理，確保公平、公正、公開。

5.拓寬就業渠道，增加農民收入 

廣泛拓寬就業渠道，努力增加農民收入，實施積極的低保制度。農民貧困的主要原因是收入低、沒有固定收入來源。為此，各級政府在做好低保工作的同時，必須做好以下工作:一是加強對低保對象的思想教育、技術培訓，激發他們的活力，使其具有“造血”功能;二是加大勞務輸出力度，使有勞動能力的低保對象在政府的幫助下實現就業;三是要指導農民調整農業產業結構，搞好多種經營，向高效農業和精品農業發展，通過增加農副產品的科技含量來增加農民收入。

參考文獻:

[1] 郭海清.建立農村居民最低生活保障制度的最大難點與解決辦法[J].經濟師，2004，(1).

[2] 范利祥.讓“低保”農民有尊嚴地活著[J].中國改革，2004，(11)

[3] 中華人民共和國民政部民政事業統計數據2007年、2010年

(作者單位:湖北師范學院經濟與管理學院)