對衡陽市地方政府融資平臺運行情況的調查

地方政府融資平臺主要是指地方政府為解決當地公共設施項目的投資建設資金而專門設立用來融資的公司。近幾年來，金融機構發放了大量地方政府融資平臺貸款，中央政府高度關注這部分貸款質量，溫家寶總理更是把“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險列入200年宏觀政策的重點工作之一。為了掌握地方政府融資平臺業務經營及融資情況，及時防范和化解風險，最近人行衡陽市中心支行組織對衡陽市地方政府融資平臺發展運行情況進行了調查。

一、衡陽市地方政府融資平臺經營發展現狀

為了滿足地方經濟的發展需要，加快城市化進程，在不允許地方政府直接舉債的前提下，地方政府向銀行借款是一條相對可行、便捷的融資途徑，但向銀行借款必須要有一個能獨立行使民事責任的法人，地方政府融資平臺應運而生。衡陽市自2002年成立衡陽市城市建設投資有限公司首家政府融資平臺以來，到目前已發展到3家政府融資平臺，其中市級4家，縣級9家。3家政府融資平臺公司，資產總額為76.4億元，負債總額84.9億元，自有資金總額4億元，融資總額73億元，已開工項目數38個，已開工項目計劃投資額64.8億元，已開工項目到位資金35.4億元，計劃開工項目計劃投資額45.7億元。衡陽市地方政府融資平臺發展呈現以下特點:

一是間接融資占主導，直接融資有突破。衡陽市政府融資平臺項目經營收入8.6億元與財政注資.8億元是自有資金的兩大來源，分別占比為45.3%與28.8%。銀行貸款56.8億元其中國家開發銀行貸款28.3億元為主要融資來源，占融資總額的77.8%。2009年，衡陽市城市建設投資有限公司通過發行債券融資5億元，直接融資有所突破。

二是貸款增長較快，但發展不平衡。2008年2月末衡陽市政府融資平臺貸款余額為7.2億元，到200年6月貸款余額為28.5億元，短短一年半時間，貸款余額激增近4倍。地市級平臺公司貸款快于縣級平臺公司增長速度，到200年6月，地市級平臺公司貸款余額達2.5億元，為縣級平臺公司貸款余額的3.倍，占貸款總余額的75.5%。

三是投資平臺主體突出，金融支持重點明顯。市級及縣級城建投資公司成為政府融資平臺的主力軍。從數量上看，全市3家融資平臺有9家是城建投資公司。從規模上看，城建投資公司資產總額占90%以上。同時城建投也逐漸成為各金融機構支持的重點，其貸款余額由2008年2月的2.9億元，增加至200年6月末的9億元，遠高于其他類平臺公司，占總余額的比例為66.6%。

四是貸款品種以項目貸款為主，貸款投向集中在基礎設施建設。流動性貸款增長較慢，項目貸款增長迅速。至200年6月，項目貸款余額20.5億元其中，3-5年與5年以上期限的余額合計為6.7億元，占比為8.2%，占貸款總余額的72%。已開工37個項目中，公益項目為20個，占比為54.%。貸款主要投向市政基礎設施建設，此類貸款余額由2008年末的4.5億元增長至200年6月末的6.6億元。

五是償債資金主要來于財政資金，貸款風險基本可控。地方政府融資平臺作為借款人符合現行法律法規的要求，借款條件可以按市場原則來評估設定，還款來源可以由地方財政收入作保證，貸款風險基本可控。據調查，衡陽市地方政府融資平臺依靠非財政資金償債的貸款比例非常小，200年6月，該比例僅為9.5%。

二、衡陽市地方政府融資平臺發揮了積極作用

衡陽市各級政府融資平臺的設立對衡陽經濟社會的影響明顯，尤其在機制創新、經濟增長和民生工程等方面發揮了積極作用。

一利于機制創新。衡陽市各級政府融資平臺的設立不單是地方政府投融資機制的改革和創新，同時伴隨著地方政府職能的變革。衡陽市現有的政府融資平臺實行的是政府管理職能與經營者職能相分離的運作模式，由具有獨立法人資格的公司實體承擔投融資主體及責任，地方政府通過這些平臺公司籌措建設資金。衡陽市各級融資平臺公司還在整合公共資源和協調政府建設職能等方面發揮了較好的作用。

二促進經濟增長。衡陽市政府為了保持經濟平穩增長，貫徹實施擴內需、保增長、調結構的措施，僅僅依靠自身當期的財政積累是遠遠不夠的，只有通過地方政府融資平臺向銀行借款或發債來解決當期的投資需求，如衡陽市城市建設投資有限公司成功發行5億債券，有效地緩解了建設資金不足的問題。衡陽市轄內各級融資平臺公司積極發揮自身作用，有力地緩解了保持地方經濟增長的壓力，使部分行業形成了新的有效需求，并增加了不少就業機會，在一定程度上保持了衡陽社會經濟生活的正常運行。

三改善民生工程。衡陽市政府通過設立融資平臺公司，借助金融市場，啟動了大規模的民生工程。以衡陽市城市建設投資有限公司為例，近8年時間里，該公司直接投資建設了已建成或在建東外環路、化工路、城西污水處理廠、蒸湘南路、衡州大道、武廣高速客運站站前廣場及配套設施、內環北路、蒸陽南路、廉租房等一大批城市骨干性項目和民生工程，并間接為湘江風光帶、華新開發區路網、松木工業園、白沙工業園、南郊大道等30多個基礎設施項目融資近30億元，地方政府融資平臺貸款又為衡陽市銀行業提供了發展機遇。[.9mm]

三、衡陽市地方政府融資平臺貸款的潛在風險

在我國現行的財政體制下，一旦地方政府出現難以清償債務的情況，中央財政不可避免的作為“最后支付人進行償債，地方財政風險必然會轉移為中央財政風險和金融風險。因此，目前地方政府融資平臺的潛在風險問題已經受到廣泛關注。

一投資項目收益低，還款來源存隱患。只有合理評估融資平臺公司各類投資項目收益，才能確定其償債能力，才能知道其銀行貸款是否會轉化為壞賬從而引發銀行體系風險。銀行對政府融資平臺放貸，看重的是政府信譽，希望借助地方政府的隱性擔保，保證資金安全。目前，衡陽市各級政府融資平臺融資總額為73億元，其中貸款余額為56.8億元含國家開發銀行貸款，大部分貸款被用于衡陽市政建設和民生項目，這些項目往往具有很強的公益性，收益率較低。據統計，目前衡陽各級政府融資平臺已開工的38個項目中，就有20個屬于公益性項目，比例接近70%。公益性項目雖然具有外溢效應即公益性項目所帶來的土地價值升值和稅收增加等，但公益項目本身的經濟效益低，甚至部分項目缺乏現金流，在建設完成進入還款期后，將面臨較大的還款壓力，給銀行帶來一定的信貸風險。

二財政擔保存不確定性，抵押物價值難恒定。衡陽市各級政府融資平臺的貸款大多基于政府的未來稅收衡陽市政府2009年為融資平臺公司歸還銀行貸款本息合計3.7億元，200年預計將歸還本息合計約6.4億元，衡陽市政府為了增強衡陽市城市建設投資有限公司的還款能力，將其它優質企業資產和近5000畝土地資源注入該公司，還將城市道路建設項目兩廂各200米可用土地的受益權，市本級行政事業單位的經營性資產，自來水、污水處理、垃圾處理、戶外廣告、公交線路、停車位、車輛通行收費等經營特許權，市財政用于城市建設的資金等資源整合到該公司名下。衡陽市城市建設投資有限公司雖然獲得了上述資產和經營權，但并不意味著還款有了保障。一是以政府未來稅收作為擔保存在不確定因素，政府未來稅收有多少，是否一定會用來歸還銀行貸款是一個未知數。同時以地方政府的未來稅收為擔?？赡軙沟玫胤秸扇〉胤奖Ｗo主義措施來加大地方稅收從而給地方經濟發展帶來負面影響;二是以土地為抵押可能會導致系統性風險。一旦房地產深度下調，地價下跌，土地出讓收入下降，會帶來政府無力償還債務的風險，造成銀行壞賬;甚至，地方政府可能為了吸收更多資金，有意抬高地價以獲取更多的銀行貸款，從而給房地產市場注入不穩定因素，影響地方經濟健康發展。

三貸款融資周期較長，妨礙信貸結構調整。市政項目一般耗資巨大，且建設周期長，往往都是中長期固定資產投資貸款。目前，就衡陽市政府融資平臺貸款期限來看，約72%左右的貸款期限在3-5年間與5年以上。在經濟低迷期，銀行為保證信貸資金安全，偏好政府融資平臺貸款，在低風險下獲得低收益。但是隨著經濟不斷復蘇，走向高漲期，貨幣政策開始緊縮時，銀行的信貸結構調整步伐就會受制于周期長、還款慢、收益低的政府融資平臺的存量貸款，這將對衡陽銀行業的整體經營產生一定影響。

四銀政信息不對稱，風險防范難度較大。由于地方政府通常不向銀行提供詳細的財政收支變化、政府融資平臺貸款總金額等情況，銀行難以全面了解當地財政收支信息，而銀行對政府融資平臺的信用評價只能取決于本級政府的財力，往往憑借一些不完整的資料，對地方政府財政收支、財政償還能力等作出評價。從實際看，由于金融機構多，政府融資平臺多，某一家銀行要想對某個融資平臺投資項目資本金來源、資本金到位情況進行有效監控是很難的，由于信息不對稱，銀行無法監控政府融資平臺跨銀行的資金流向，甚至要跟蹤了解本行貸款的真實用途都比較困難，貸款風險防范較為困難。

四、促進地方政府融資平臺健康發展的政策建議

地方政府融資平臺的運行，在較大程度上促進了當地經濟發展，如何防范經營中存在的潛在風險，應該在地方政府融資平臺的發展中謀求轉型。

一拓展融資渠道，發展債券市場。拓展衡陽各級政府融資平臺的融資渠道，打破現在主要依靠銀行貸款的局面，更多地轉向地方債等融資手段，促進各級政府融資平臺的健康發展。采用公司債這種方式，一方面可以提高衡陽各級政府融資平臺運營情況的透明度，能有效借助市場的力量來監督其運營狀況，更加有利于政府融資平臺的健康發展;另一方面可以降低政府違約的道德風險，同時激勵地方政府在投資項目上更加認真審核，使得資金更多地投入到有價值的項目上去。

二明確平臺目標，找準平臺定位。地方政府融資平臺的目標應是提供公共產品，填補市場缺陷。項目建設方向應定位于具備公共產品性質，不應涉及私人部門能夠獨立完成的領域。除了關注基礎設施建設、公用事業等項目，還應關注民生項目，為衡陽經濟的發展和居民生活福利提供支持。同時，地方政府融資平臺應依據具體項目的公共性和外部性等特征，有區別的采取不同的投資方式，以達到資源有效配置的目的。

三促進規范運營，強化監管力度。操作上，在地方政府融資項目啟動初期，要詳細審核其價值，進行縝密的可行性分析，對于不具備公共產品性質或不具備償還能力的項目應加以限制;運營上，應建立一個獨立的、責任明確的企業化經營體制，企業管理者必須對政府負責，而具體的經營策略等則應由企業管理者獨立制定;監管上，要要保持審查監管機構的獨立性、公正性與客觀性，地方政府融資平臺要及時定期向有關部門及公眾公布信息。此外，融資平臺要建立自身比較完備的風險監控體系，對風險實行內部控制，同時對其內部控制要有獨立的外部審核機構進行定期審核，以保證風險監控的客觀性。

四設立償債基金，擴充償債來源。一方面，衡陽政府每年應在財政預算內安排一定數量的資金用于償債，安排數量不應低于政府總負債的5%，并根據財政情況和還債需要，逐年增加，直至償還結束。另一方面，衡陽各級政府融資平臺土地交易獲得的全部收入，必須全部納入償債基金專用賬戶，用于償還銀行貸款，不得用于新的項目建設，以減少融資平臺的債務，為最終清償政府融資平臺債務打下良好基礎。

作者單位:中國人民銀行衡陽市中心支行