農發行支持城鄉統籌發展問題研究(上)

摘要：農業發展銀行支持城鄉統籌發展是履行政策性銀行職能的必然要求。要把具有明顯公益性、非經營性且難以依靠自身經營實現收支平衡的中長期建設項目作為信貸支持的切入點；要把新農村建設中的農村土地整治、農民集中住房建設、農業開發和農村基礎設施建設、產業園區建設，以及縣域城鎮建設作為信貸支持著力點；在運作模式上，近期要以“收益權抵押型”信貸模式為主，以實體承貸的政府主導型項目為主；要抓緊完善內外部相關配套政策措施。

關鍵詞：城鄉統籌發展 新農村建設 農業政策性銀行

工業化、城市化、市場化是現代化過程中三個不可或缺的歷史階段，其中城市化是最為關鍵和復雜的階段。黨的十七大提出：“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉、工業反哺農業、城市支持農村的新的歷史時期。統籌城鄉經濟社會發展，從根本上破除城鄉“二元結構”，加快推進社會主義新農村建設步伐，是當前和今后一個時期我國全面建設小康社會的一項緊迫任務，也是實現中國現代化的必由之路。

新制度經濟學的研究表明，金融制度變遷的目的是建立一個交易費用更低、融資效率更高且有利于金融主體發展的金融體系。統籌我國城鄉發展、推進一體化建設是城鄉“二元結構”下由政府主導的強制性制度創新，城鄉一體化的金融創新正是這一制度變遷的現實需要。在此過程中，需要調整長期以來偏向城市的金融制度和資源供給政策，通過金融制度和政策安排實現工業對農業的反哺。

農業政策性銀行作為政府調節“市場失靈”和彌補“市場缺陷”的重要工具，在當前和今后一個時期，大力支持城鄉統籌發展，既是履行政策性銀行職能的客觀需要，也是推進社會進步和國家發展的必然要求。

一、農發行支持城鄉統籌發展的深刻內涵。

（一）農發行支持城鄉統籌發展的現實意義。

1.支持城鄉統籌發展是全面建設小康社會的必然要求。

黨的十七大提出了到2020年實現全面建設小康社會的奮斗目標，并強調“沒有農民的小康，就沒有全國人民的小康；沒有農村的現代化，就沒有國家的現代化。”十七屆五中全會進一步提出：“‘十二五’時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。”如何使9億農民擺脫貧困，走向富裕，根本之路在于統籌城鄉發展，縮小城鄉差距，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。而在當前我國城鄉經濟“二元結構”的大背景下，農村經濟的整體實力和經濟環境較差，無法對商業性金融形成強有力的吸引，因而，作為政府解決“市場失靈”和彌補“市場缺陷”的重要工具——農業政策性銀行，必須發揮應有的倡導性職能作用，把大力支持城鄉統籌發展、推進城鎮化進程和社會主義新農村建設當作今后一個時期的中心任務，建立機制，完善功能，通過運用“看得見的手”，有效解決推進農村小康社會進程中的資金瓶頸制約，為農村小康社會目標的實現發揮先導作用。

2.支持城鄉統籌發展是破解城鄉“二元結構”難題的必然要求。

黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色社會主義現代化道路的關鍵時期，進入著力破除城鄉“二元結構”、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。”同時指出，要在統籌城鄉改革上取得重大突破，以新的理念和思路破解農村發展難題，從根本上破除導致城鄉“二元結構”的制度基礎，積極推進戶籍、就業、社會保障等制度的配套改革，實現城鄉資源共享和生產要素的優化配置。農發行通過大力支持城鄉統籌發展，加速推進城鄉一體化建設步伐，促進在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務和社會管理一體化方面盡快取得突破，為消除城鄉“二元結構”奠定堅實基礎。

3.支持城鄉統籌發展是履行農業政策性銀行職能的必然要求。

近年來，黨中央、國務院多次對農發行發揮政策性銀行職能作用提出新的要求。黨的十七屆三中全會《決定》指出：“加大政策性金融對農業開發和農村基礎設施建設中長期信貸支持。”2010年中央1號文件再次強調：“加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節支持力度，拓展農業發展銀行支農領域，大力開展農業開發和農村基礎設施建設中長期政策性信貸業務”。2010年6月，國務院指示農發行：“開展農業開發和農村基礎設施建設中長期政策性信貸業務，既是落實中央決策部署的要求，也是農發行改革發展的題中應有之義，有利于拓寬農發行支農領域，強化服務三農職能，促進社會主義新農村建設。”可見，加大對農業開發和農村基礎設施建設的政策性信貸支持，加速推進城鄉統籌發展，是農業政策性銀行今后一個時期至關重要的一項戰略任務。

4.支持城鄉統籌發展是擴大內需保持經濟增長的必然要求。

2010年中央1號文件指出：“把擴大農村需求作為拉動內需的關鍵舉措，把發展現代農業作為轉變經濟發展方式的重大任務，把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力。”由此可見，擴大農村消費需求，必須加快推進城鎮化進程，實現城鄉統籌發展。城鎮化不僅帶動生產性投資需求，而且能夠加速農村人口向城市轉移。在農民變市民的過程中，將釋放出住房、教育、衛生等巨大的生活性消費需求。據測算，我國每增加一個城鎮人口，可以帶動10萬元以上城鎮固定資產投資，帶動3倍于農民的消費支出。農發行大力支持城鄉統籌發展，推進城鄉一體化建設，對解決當前和今后一個時期國內需求不足矛盾，實現國民經濟又好又快發展具有非常重要的現實意義。

(二)農發行支持城鄉統籌發展大有可為

今后一二十年，是我國統籌城鄉發展、實現全面小康社會目標的關鍵時期，也是農發行履行職能、實現跨越式發展的重要機遇期。據中國發展研究基金會提供的《2010年中國發展報告》稱，到2030年，中國的城市化率要由目前的46%提高到65%，約4億農民工要轉化為市民。可見，農發行大力支持城鄉統籌發展，前景廣闊，任重道遠。

1.農民由分散居住向社區化集中居住方式轉變，需要農業政策性金融支持。

實現城鄉統籌發展，根本舉措之一就是把農民從幾千年來分散的居住方式集中起來，采取連片開發、集中開發等方式，向市、縣城市郊區和中心城鎮轉移，在釋放大量農用占地的同時，為社會提供大量的自由勞動力，以解決農民致富和持續增收的問題。以河南省為例，按照“向心布局、集群發展、兩規銜接、五個層次”的現代化城鎮體系總體規劃要求，到2020年，僅鄭汴一體化區域城鎮人口就由目前的350萬人發展到800萬至1000萬人，城鎮化率要達到70%以上；全省每個縣都要實現“四個一”目標：建設好一個產業集聚區、培育一個超百億的特色主導產業、形成一個人口規模超20萬的城市和一個超10萬人的中心鎮。其中，新鄉市已提出到2020年將全市3571個行政村全部整合為1050個新型農村住宅社區，30個產業集聚區。該市2010年新增建房農戶2.5萬戶，新增建筑面積450萬平方米，需要投資37.4億元;今后10年共需投資580多億元。如果再把土地整治、居民區內基礎設施建設等包括進去，需要投入的資金量就更大。很顯然，如此龐大的資金需求，僅靠地方財力是遠遠不夠的，迫切需要農業政策性銀行介入支持。

2.農業生產由傳統的家庭生產向產業化生產方式轉變，需要農業政策性金融支持。

居民居住向社區集中，為農業的規模化，即農業生產方式的產業化創造了前提。按照“資產變股權、社員變股東”的思路，推進城鄉一體化建設，可以大大拓寬集約節約用地渠道，使傳統農業向現代化農業轉變。建立新型農村社區后整理出來的土地，一方面按照占補平衡、略有增加的原則組織復耕，并進行高效農業生產；另一方面，還可根據建設和發展需要，將一部分剩余土地通過置換調整為國有用地掛牌出讓，用于城市建設。農業產業化帶來了農業生產的深刻變化，也為農業政策性銀行提供了一個更為廣闊的發展空間。

3.工業生產由簡單粗放的生產向園區化生產方式轉變，需要農業政策性金融支持。

推進城鄉統籌發展和城鎮化進程，需要改變目前廣大農村地區工業生產布局分散、資源消耗較大、亂排亂放和環境污染嚴重等現狀，通過設置產業集聚區或工業園區等形式，把這些企業集中在一起，走集約經營的路子。企業遷入園區后，將置換出的工業用地根據規劃調整為商業用地或恢復為農業用地，一方面增加了土地資源；另一方面，可以對入駐園區的企業進行統一布局、統一規劃、統一指導，由園區牽頭為企業開拓市場、產品研發、人員管理等提供幫助和便利，建立現代企業制度，使園區既成為一個具有鮮明特色分工的現代企業孵化器，又是一個由各個功能企業構成的具有較強競爭力的市場主體。農業政策性銀行既可發揮優勢和職能作用對園區內優質產業化龍頭企業進行大力支持，同時，又為優化客戶結構，培育新的市場主體提供了新的機遇。

二、政策性銀行支持城鄉統籌發展的理論依據及路徑

（一）理論依據

1.公共選擇理論。公共選擇理論是美國著名經濟學家詹姆斯·M·布坎南等人創立的一種新的公共經濟理論。該理論把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入統一分析的軌道，即理性經濟人模式，從而修正傳統經濟學把政治制度置于經濟分析之外的理論缺陷，對研究政治市場中公共物品的決策、生產提供等問題起到了很好的推動作用。它主張打破政府的壟斷地位，將政府的一些職能釋放給市場和社會，建立公私之間的競爭，強調市場的價值。

2.公共品類型劃分。經濟學家薩繆爾森認為，公共物品可以劃分為純公共物品和準公共物品。純公共物品是完全具備“非排他性”和“非競爭性”的物品，它不會隨著人數的增加而增加其服務成本。準公共物品是指具備“非排他性”和“非競爭性”兩者中的一個特性，另一個不具備或不完全具備，或兩個都不具備但有很大的外部收益性的產品。純公共物品因其資金投入大，具有非盈利性的特點，所以決定了它主要由政府部門提供，但即使在純公共物品領域，公共物品的供給也不等于完全由政府直接生產。準公共物品介于純公共物品和私人物品之間，雖然具有公共性，但是在性質上更接近私人物品，因此可以以市場方式提供，效率可能會更高。

3.公共品供給環節的可分性。公共品的供給包括籌資和生產兩個基本環節。公共品的供給主體又稱公共品的提供者，是指公共品的籌資主體。理論上，政府、私人部門和個人都可以作為公共品的供給主體。公共品的生產主體即生產者，是指直接承擔公共品的生產或運營任務的組織和個人。理論上，政府組織、公共企業、私人企業和個人都可能是公共產品與服務的生產者。在現實中，公共品的供給主體和生產主體既可合一也可分離。前者如政府直接投資興辦國有企業生產公共產品或服務，后者如政府采購私人企業的產品或服務以供公共消費。理論上，公共品的提供者和生產者是合一還是分離，在根本上要取決于哪種方式更有利于達到資金使用效益最大化，實現公眾福利最大化。

(二)政策性銀行支持城鄉統籌發展模式選擇

政策性銀行貸款本質是政府提供的一項公共服務，具有公共品或準公共品屬性。按照公共選擇及公共品理論，其供給也可打破政府統攬格局，采用市場化、商業化的方式運作。具體而言，可區分各種不同性質、類型的信貸公共品，將籌資主體和生產主體分離，把政策性貸款的生產交給政策性金融機構，由其提供政策性貸款產品。而政府只需要以出資者的身份，以提供補償、政策支持、提供擔保、讓渡收益權等方式，向金融機構購買相關產品，以提高政策性貸款供給效率。

1.政策支持型信貸模式。所謂政策支持型信貸模式，即政府部門通過給予政策性金融機構一定的優惠政策（包括稅收優惠、資金來源優惠、不良貸款處置等），并且準許貸款利率由市場定價，引導政策性金融機構降低貸款門檻，加大對特定農業生產或特定群體的信貸投入。如對農戶新型住宅社區建設和文化教育衛生設施建設等。

2.財政補償型信貸模式。所謂財政補償型信貸模式，即政府部門承諾以財政資金對政策性金融機構從事某項農業信貸投入而產生的損失給予補償，指定政策性金融機構采取封閉運行的方式進行的農業信貸投入。這種信貸模式適合于經營風險大、無盈利、期限長，但關系農業市場穩定或影響國家安全的農業生產項目。如國家糧食生產核心區建設、農業環境保護、農村基礎設施建設等。

3.政府保障型信貸模式。所謂政府保障型信貸模式，即政府部門通過成立農業擔保公司，為農戶或涉農企業提供貸款擔保服務，幫助農戶和企業達到政策性金融機構的信貸標準以取得信貸支持。這種信貸模式適用于那些有一定贏利能力，但缺少抵押擔保物的農戶和涉農公司較大規模的信貸資金需求。如農業種植養殖企業的大額貸款需求，農業產化龍頭和加工企業的大額貸款需求等。

4.收益權抵押型信貸模式。所謂收益權抵押型信貸模式，即政府部門將具備壟斷性質的公共事業項目的收費權或預期收益權抵押給政策性金融機構，從而取得政策性金融機構的信貸支持。這種信貸模式適合于農業農村基礎設施建設。如農村“五網”（路網、水網、電網、信息網、天然氣管網）建設和大中城市郊區的土地整治項目具有很強社會效益特征，項目運作和投資又有很強的政策性取向，建設成功后也有穩定的收益來源。政府可將其收益權抵押給政策性金融機構，即通過抵押品增殖或向消費者收費的價格機制來收回成本，歸還金融機構貸款。

（作者單位 中國農業發展銀行河南省分行）

編輯/卞瑞鶴