試析政治權力結構與政治關系的屬性

摘要：政治權力的結構決定其政治關系的屬性和性質。在不同的權力結構中，政治權力關系又有著不同的特征。與人類社會形態發展相適應，權力結構總的概括起來有三種形式：行政權高于立法權、司法權的專制權力結構；立法權、行政權、司法權三種權力互相制衡，并行不悖的資產階級民主制；代表民意的立法權高于行政權和司法權的民主集中制。

關鍵詞：政治權力；政治關系；政治權力結構

中圖分類號：D64文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0239-02

一、行政權高于一切的政治權力結構中的政治關系具有專制性

行政就是國家行政主體依法對國家和社會事務進行組織和管理的活動。換句話說，行政是國家行政主體實施國家行政權的行為[1]。在奴隸制、封建制國家，君主就是具有最高權威的國家行政主體，國家的各項重大決定皆由其欽定。在前資本主義社會中，國家權力的基本特征就是高度集中，統一而不可分。君權一統的結果是，君主享有立法、行政、司法等各種大權，以一人意志統率全國。在東方，中國自秦朝開始，就確認“皇帝”是國家的最高行政首腦。這種君主專制政體的首要特征就是政治權力低分化，立法、行政、司法高度集中于封建君主。皇權是不受約束的，沒有人可以對帝王行使的絕對權力進行有效的約束和監督。所以有 “天無二日，人無二主”，“普天之下莫非王土，率土之濱，莫非王臣”之說。而在西方，法國國王路易十四就曾宣稱“朕即國家”，認為國王是上天的代表，擁有最高權力并且不受任何限制。無論是中國的“皇帝”，還是西方的“國王”，他們作為最高行政管理者，已然成為了國家權力的統一歸屬，集立法、行政、司法各種大權于一身。例如，君主們在制定、編纂成法典時，總要經歷由君主頒布要求制定法令的口諭，再由下面的工作人員具體承辦，待成稿再由君主審查通過的三步曲。所以，“君主者，萬物之總也，民之父母也”[2]。

君主在權力結構中何以處于優益地位？孟德斯鳩在“三權分立”學說中就曾表示：如果立法權與行政權合而為一，就會使掌權者自己制定又自己執行暴虐的法律；如果立法權與司法權合而為一，就使法官成為立法者，就難以防止司法的專橫。君主言出即法，其行政力凌駕于各種權力之上，所以立法權是依附行政權而存在的；奴隸和封建國家雖存在國家審判職能，但審判權并不獨立，同樣依附于行政權。司法權基本是與行政權合二為一的，根本不存在監督與否。君王以行政權為核心，集三權于一身，在維持和打破各種政治關系的活動中，他們也就成為了一種專制力的化身。

二、“三權分立”的政治權力結構中的政治關系具有一定的民主性

“三權分立”的學說始于洛克，成于孟德斯鳩。所謂“三權分立”，是指國家權力分為立法、行政、司法三權，分別由議會、政府和法院行使。突出三權獨立、三權制衡，是資本主義國家的一種重要的政治原則和政治制度。孟德斯鳩早在1748年發表的《論法的精神》中就提出國家權力應分為立法權、行政權和司法權三種。并且，“三權分立”學說的初衷，立法權、司法權和行政權享有嚴格的主體界限，三者互不隸屬。“三權分立”的學說在美國得到了充分的應用，形成了總統、國會和法院彼此獨立又互相制衡的政治體制。

根據政體的不同，可以分為君主制立法和議會制立法。前者屬于專制立法形式的范疇，后者則屬于現代民主的表現。一般來說，奴隸社會、封建社會進行的立法大多是君主獨攬大權下個人意志的體現，強調君主“言出法隨”。而資本主義社會的立法卻是“三權分立”的產物，帶有民主的色彩[1]。但是這種民主又具有與生俱來的局限性。“三權分立”觀念的奠基人之一洛克曾提出：“立法權是指享有權利來指導如何運用國家的力量以保障這個社會及其成員的權力”[3]。資本主義社會的歷史證明了，這種國家的力量只是資本主義社會的統治階級所擁有的力量，立法權也是不可能實現完全平等地保障社會各階級的利益的，其衍生物——法律也永遠只反映統治階級的意志，因為立法權永遠不會由被統治階級來行使。

人類出于自身的內在需要，讓渡權利組成國家，由此衍生出了國家權力。相對于立法權具有的意志性而言，行政權具有執行性。立法權匯總和表達公共意志，行政權執行這些意志。意志執行以意志表達為前提，而意志表達又以意志執行為手段。在意志轉化為主體需要的過程中，必須有實現的通道，對意志的執行正是由行政權來完成的。所以，立法權在表達其意志的時候總是要十分審慎。在“三權分立”的資本主義國家，立法權表達的意志是否始終是廣大人民？答案是不穩定的。既然立法權表達的意志是非民主性的，那么就更不能期待其行政權具有民主性了。

“三權分立”體制中，相較于立法權和行政權來說，司法權由于其特殊性則顯得相對弱小。漢密爾頓曾經指出，在傳統的三權當中，“行政部門不僅具有榮譽、地位的分配權，而且執掌社會的武力。立法機關不僅掌握財權，且制定公民權利義務的準則。與此相反，司法部門既無軍權、無財權，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行動。故可正確斷言：司法部門既無強制、又無意志，而只有判斷；而且為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量……司法機關為分立的三權中最弱的一個，與其他二者不可比擬。”[1]在“三權分立”的框架中，如果需要其中的某一種權力具有優越性的話，那也肯定是立法權，次之行政權，而不可能是司法權。司法權是一種消極的權力。它以“不告不理”為原則，一直處于中立和被動的狀態。司法權又是一種缺乏靈活的權力。它不像立法權和行政權那樣應變多樣，不斷變化著又激烈影響著社會關系各個方面。它更恪守活動標準和形式合理來達到所謂的協調和平衡。司法權更是一種終極性的權力。它只在自己的小范圍內——糾紛的解決上具有強有力的效力。而涉及更廣和更深刻范圍的日常管理中，則很消極。

三、“議行合一”的政治權力結構中的政治關系具有最真實的民主性

十月革命后，社會主義國家紛紛興起。社會主義國家中，一切權力屬于人民，奉行的是馬克思于1848年提出的“議行合一”原則。所謂“議行合一”，是指國家重大事務的決定和執行統一進行的制度。值得認知的是，我們所主張的“議行合一”，強調的是行政機關絕對服從立法機關制定的法律。立法機關處于絕對優勢地位，這并不意味著立法機關與行政機關是一種分庭抗禮的關系，而是一種統一協作的關系。“議行合一”制度雖不同于三權的分立制衡，但不意味著否認國家權力的分立。社會主義國家設立不同的國家機關，各國家機關并行不悖，在統一中實現了分工合作。“三權分立”是西方政治體制的基本特征，它不符合中國國情和社會主義政治制度。然而，權力的相互制約則是社會發展和人類政治文明建設的成果，它相對于集權、專制來說，無疑是歷史的進步。封建社會由于集權專制而走向滅亡，代之而起的資本主義社會則因為實行了權力相互制約的體制而得以延續至今。社會主義是更高的社會發展階段，應該借鑒和吸收人類政治文明建設的一切優秀成果，當然也應該借鑒和吸收權力相互制約的成果 [4] 。

中國實行的人民代表大會制度，就是堅持議行合一原則、體現社會主義國家民主集中制的一種民主的實現形式。中國憲法規定，“中國人民共和國的一切權力屬于人民”；“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。人民代表大會由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。人民代表主要來自工人、農民、知識分子等各方面的人士，體現了真正的人民性。我們憲法還規定，“國家行政機關、審判機關檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”立法集中體現了黨的主張與人民意志相統一的過程。黨代表的是最廣大人民的根本利益，所以黨的主張必定也是符合人民意志和要求的。可以看出，立法機關居于主導地位體現了人民代表大會制度民主的真實性。中國的社會主義的立法通過人民代表大會制度的政體形式，旨在最大限度地使立法反映民意。

立法權歸屬于誰才具有最真實的民主性？為了解答這個問題，近代思想家梁啟超引用邊沁的觀點——立法當以謀求最大多數國民之最大幸福為目的進行了解釋。他指出：“利己是人性所在，誰握有立法權必然立有利于自己的法。如果讓一人握有立法權，所立之法必利于一人；使眾人握有立法權，所立之法必利于眾人。眾人之利重于一人之利，民之利重于吏之利，多數人之利重于少數人之利，是很清楚地道理。”[1]中國是社會主義社會，國家的經濟基礎是社會主義公有制，社會主義國家中的人民又處于主人翁地位，所以，社會主義國家的立法權歸屬主體只能是人民。因為經濟基礎性質發生根本的改變，社會主義立法具有了人民性和社會性，使其與奴隸制社會立法、封建制社會立法、資本主義社會立法徹底地劃清了界限。

參考文獻：

[1]胡建淼.公權力研究——立法權·行政權·司法權[M].杭州：浙江大學出版社，2005:18-405.

[2]張晉藩，李鐵.中國行政法史[M].北京：中國政法大學出版社，1991:3.

[3][英]洛克.政府論：下篇[M].葉啟芳，瞿菊農，譯.北京：商務印書館，1961:89.

[4]李景治.黨內權力機構和運行機制的調適[J].學術界，2010，(1):43.

[責任編輯 王曉燕]