電子政務的發展趨勢及其在政府管理創新中的作用

20世紀80年代初，西方一些國家開始了包括管理創新在內的政府創新運動。進入90年代后，以互聯網為代表的信息科技的發展對政府創新起到了催化作用。與此同時，基于互聯網的電子政務與政府管理創新呈現了強大的互動態勢。

電子政務是政府管理創新的有效手段

電子政務是指國家機關在政務活動中，全面應用現代信息技術、網絡技術以及辦公自動化技術等進行辦公、管理和為社會提供公共服務的一種全新的管理方式。電子政務實際上就是平常我們所說的政務工作信息化。在中國，電子政務既包括各級行政機關系統的政務工作信息化，也包括執政黨以及國家權力機關、司法機關、政協等機構的政務工作信息化。從這個意義上說，政務信息化在中國特定的管理體制下，有著更為廣泛的含義。電子政府在國外也被稱為電子化政府或電子網絡政府，它是一個實在與虛擬(數字化)相結合的跨平臺政府。廣義電子政府的范疇，應該包括所有國家機構在內;而狹義的電子政府主要包括直接承擔管理國家公共事務、社會事務的各級行政機關。2007年4月，國務院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，自2008年5月1日起開始施行。《條例》對政府信息公開的原則和信息公開的主體、范圍、內容、形式、程序等作出了明確規定，同時確立了政府信息的主動公開和依申請公開制度、政府信息公開發布制度、政府信息公開監督和保障制度等。《條例》的頒布實施，標志著以政府信息公開工作為龍頭的政務公開工作步入了制度化、規范化、法治化軌道，是我國法治政府、服務政府、效能政府和陽光政府建設實踐的一個里程碑。

(一)電子政務的發展趨勢

互聯網具有開放、平等、全球共享、交互、信息量巨大和傳播快等特點，它作為一種革命性的力量改變著人類的生產方式和生活方式，極大地提高了社會生產力，加快了全球化進程。電子政務的本質在于:通過電子和信息手段，擴大了政府活動的領域，使政府的活動從原先的單一的實體環境延續到虛擬環境，從而增加了政府行政的空間和資源，使政府行政輸出從原先直接的實體輸出增加為實體和虛擬輸出兩個通道。因此，電子政務能夠起到增強政府能力、擴大政府資源的作用。

(二)電子政務給政府體制與職能帶來的轉變

所謂電子政務的體制條件，是指我們在推進電子政務的過程中，切不可將現有的政府管理、運作的框架簡單地搬到網絡上，或者按照傳統的政府管理方式，將電子手段加入其中。而要按照電子政務的要求，對現行的政府管理職能、組織以及行政流程進行必要的調整和改革，從而為電子政務的推進創造好的體制條件。特別在加入WTO后，這方面的問題更加突出。在這方面，關鍵要解決好職能的科學配置、組織機構的整合以及行政流程的重組等三個問題。

(三)電子政務自身的發展制約

電子政務為我國政治和社會的發展與進步提供了極好的機會。在充分肯定我國電子政務取得重要進展，給政府體制與職能帶來改變的同時，其自身發展中存在的問題也顯而易見。

一是建立統一的政府信息網問題。美國政府信息網絡基本上都是在公共電信網絡上建立虛擬專網。聯邦政府機構正著手建立統一的聯邦政府信息網絡。在州政府一級已規劃或實施了統一的連接州政府各個機構以及各大學和圖書館的網絡。目前我國統一的政府信息網絡還未形成，以此為目標的金橋工程進展并不理想。要實現電子政務須首先建立各級政府的信息網絡。雖然一些部門如廣播電視、鐵路、航運、民航、公安等已建立一定規模的網絡，但距統一的政府信息網絡還有相當距離。

二是信息技術基礎設施的建設與可靠性問題。美國的信息技術基礎設施非 常完善，星級賓館和飯店都有專門的上網接口，就連機場的公用電話也有上網接口，只要你手中有臺電腦，就可隨時上網。這是美國建立電子政務不可缺少的硬件設施。而我國遠達不到這一水平。因此，必須先發展我國信息技術基礎設施，尤其是中小城市和縣鎮一級的信息技術基礎設施，并提高其質量和可靠性。

三是安全與保密問題。網絡的安全對于政府和用戶都是非常重要的。在這方面應仿照發達國家的做法，從技術和立法兩個方面提高網絡的安全與保密性，以使政府和用戶對電子政務充滿信心，并保證網絡的安全運行。

四是標準化問題。標準化是電子政務網絡互聯互通、安全可靠及網絡互操作性的保證。電子政務標準化工作應在有關部門的統一指導下規范有序地進行。

五是電子政務網絡的管理與電子政務法規問題。美國政府已經形成比較完整的政府信息化組織與管理體系。所有聯邦政府部門均設有直接面向部門主要領導的信息主管和辦事機構。我國政府各個部門也應制定本部門的“信息資源管理戰略”，在電子政務網絡的管理方面借鑒美國成功的經驗，并制定相應的法規。

我國政府管理創新面臨歷史機遇

總體上看， 我國面臨著與西方各國政府管理創新大體相同或相似的社會歷史條件。首先， 當英美等西方國家開始市場化取向的行政改革時， 我國進行了市場化取向的經濟體制改革和進展相對緩慢的行政體制改革， 初步確定了社會主義市場經濟的框架，發展市場經濟的總體要求和方向是一致的;第二，經過20多年的改革和對外開放， 我國已不可逆轉地融入全球化進程之中，并通過加入世界貿易體系開始自覺地參與全球化的國際分工和市場競爭; 第三， 盡管程度不同， 我國同樣面臨互聯網時代經濟和社會結構、社會意識和公民需求等各個方面的深刻變化以及由此而給政府管理帶來的嚴峻挑戰。

正是由于這些大致相同或相似的社會歷史條件，決定著我國行政體制改革與當代西方行政改革必然存在著相同和相似的一面，即不僅改革的基本取向大致相同，改革的總方向和總目標也是基本一致的，即建立一種適應市場經濟發展要求、符合全球化競爭和信息化社會需要的政府管理模式。也正是在這個意義上，當代西方的行政改革浪潮對我國的政府管理創新具有先導的意義。

當然，與西方各國相比，我國的行政體制改革也面臨著一些不同的前提條件。首先，我國的社會制度和政治體制不同， 這是最重要的前提條件;其次，我國仍處在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程之中，市場經濟的發展程度不高， 與西方高度成熟的市場經濟有本質區別;第三，我國有自己獨特而深厚的行政文化傳統，行政文化的現代化本身就是一個十分艱巨復雜的過程;第四，我國信息化的總體水平不高而且發展很不平衡。在充分肯定我國電子政務取得重要進展的同時，我們還要清楚地看到其中存在的問題。這些問題集中起來主要有主觀和客觀兩個方面。主觀方面看，一是政府公務員的觀念有待提高。因為電子政務的發展，必然對行政權力的行使提出更高的要求，如透明度要高、更加規范等，這勢必對公共權力的行使和運用起到一定的限制和監督作用，這一點容易引起少數公務員的抵觸情緒，從這個意義上說，更新觀念，主動接受電子政務這一新的管理手段，對公務員的權力觀、利益觀是一個嚴格的考驗。二是傳統政府運作機制的障礙。我們知道，目前我國的政府管理運作體制及機制，多數都是在計劃經濟體制下形成和確立起來的。隨著市場經濟的發展，這方面的問題雖然有了很大改變，但一些深層次的問題并沒有解決，如機構設置不合理，政府各部門職能交叉、重疊，審批過多、過濫，辦事沒有嚴格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等，所有這些問題都有可能成為推動政府信息化的重要障礙。三是多數公務人員的信息知識和運用信息工具的水平還不高，難以適應電子政務發展的要求。從客觀方面來說，一是政府管理本身的復雜性，決定了電子政務結構的復雜性，因為未來的電子政務，要實現的是一線式的辦理和不受時間空間限制的在線服務，這就需要實現政府各部門之間進行交互式辦公和處理大量為公眾服務的事項;而每一個部門的管理業務本身又是一個相對獨立的系統，業務差別很大，要使這些不同業務部門的政府機構之間實現互通互聯，一線式服務，是一個非常復雜的問題。在實施中，只有高度重視統一規劃、統一標準，由易到難，從簡單到復雜，才能穩步推進，取得良好的效果。二是我國社會整體的信息化水平低，包括電子商務發展也較緩慢，也在一定程度上會制約電子政務的發展。三是信息安全成為當前政府信息化中的關鍵問題。特別是美國9.11事件后，這個問題顯得尤為突出。我們只有下決心自主地研制保障信息安全的產品，掌握這方面的技術，才能為信息化提供安全保障。

電子政務在政府管理創新中的作用

(一)重組和優化業務流程，帶動制度創新、觀念創新，實現管理創新

經過多年的努力，電子政務的基礎網絡、系統和信息資源庫的基本建設已完成。目前，電子政務的發展處于效益全面發揮從而進一步全面促進電子政務發展的關鍵時期。但現實是，由于行政關系導致的電子政務系統和資源條塊分割、重復建設等問題嚴重地制約了電子政務效益的全面發揮，也使得推進電子政務向以業務協同、網上審批為特征的高級階段發展的努力舉步維艱。從理論和實踐發展的觀點看，解決問題的主要思路應該是，通過資源的整合以充分發揮網絡互通互聯、資源共享共用的巨大潛力，來推進電子政務效益的全面發揮，即挖潛增效，促進發展。資源的整合應該包括硬件網絡、軟件系統及信息資源的整合。我認為，當前，政府應急平臺建設是實現硬件網絡和軟件系統整合的突破口，而政府信息公開工作是實現信息資源整合的重要抓手。資源整合理念的提出和實踐已有年頭，但過去那種為整合而整合的做法始終未取得顯著的進展和成效。而近年來各級政府大力開展的應急平臺建設和政府信息公開工作，將從圍繞行政業務整合的方向上為資源整合提供新的生機。

(二)增加政府的透明度，實現平等和規范化服務的創新

政府要明確職責，擺正位置，優化并提供管理和服務的程序和方式。由于信息的迅速、有效、開放，少數政府部門及其工作人員的不當、非法操作的空間將被極大地壓縮，政府部門及其工作人員的活動被置于一個個的“魚缸”之中，所有審批的程序流程都是可視的，每一個部門的辦事情況都可以被看到，從而增加了政府辦事的透明度。這在很大程度上遏制了暗箱操作、人治大于法治等現象。政府運作成為陽光作業，在最大程度上保證了政府管理的公開性，保護了公眾的利益。公眾增加了參政議政的機會，對政府的監督也更為有效。電子政務的建立和發展，為政務公開提供了方便、高效、快捷的載體，有利于政府的勤政、廉政建設。

(三)實現資源共享、決策科學的創新

政府信息化的建立和發展，極大地提高了政府工作效率和政府決策的科學化、民主化水平，電子政務可使政府信息資源利用更充分、更合理。電子政務使得政府各類信息資源數據庫互聯共享成為可能，也使得這些資源得到統籌管理和綜合利用，從而避免資源閑置、浪費和重復建設。通過電子政務共享的信息資源，更易存儲、檢索和傳播，共享的范圍和數量也更大，從而可以更有效地支持政府的決策。隨著政府信息化進程的加快，將改善政府對國民經濟的宏觀調控能力。在傳統的政府管理中，因信息不暢常常導致重復建設、盲目決策，造成了巨大的人力和物力的浪費，同時，由于信息處理手段落后，容易造成大量的自然資源和社會資源閑置。實行電子政務后，網絡所蘊涵的巨大信息資源將得到充分地開發和利用。同時，政府可以運用最先進的技術手段，把浩如煙海、雜亂無章的信息變為有價值的信息，通過信息的發布，引導市場競爭向規范和健康的方向發展。

(四)電子政務為政府提供新的技術資源、技術能力和技術環境，實現了管理方法創新

電子政務的實施，適應了市場經濟的公共管理方法，注重規劃，多采用宏觀、間接管理方式，做到技術先行，加強協調。與傳統政府相比，電子政府可以有效地提升政府監管能力。電子政務通過網絡，能夠實現快速和大規模的遠程數據采集和分析，從而可以實現跨地域信息的集中管理和及時響應，大大增強監管者的核對和監管能力。

(五)實現改善和優化市場環境創新

電子政務將使政府服務功能增強，推動了傳統的政府由管理型向服務型的轉變，政府職能由管理控制轉向宏觀指導。例如，把電子政務的業務應用平臺與企業電子商務平臺有機整合起來，建立支持流程的信息平臺和面向流程的運作方式，不僅可以實現政府對企業的快捷服務，而且可以利用政府在資源配置中的中心地位，直接幫助企業尋找全球范圍內的有利資源，提高企業的核心競爭力和創新資源。

(六)實現增強政府競爭力的創新

電子政務適時地以程序化管理代替責任制管理，將有利于提高政府辦事效率，降低管理成本。網上辦公、遠程會議、虛擬機關的產生，打破了政府工作的時空界限，加強了政府部門之間以及政府與公眾之間的信息溝通和互動，使以前無法想象、無法實現的政府服務成為現實，使政府管理和服務更加精干高效。公眾在這個電子服務平臺上，面對的是一個虛擬的、一體化的政府，他不必關心自己打交道的是哪一級政府的哪個部門，只要獲取服務就可以了。這就大大提高了政府服務的效率，為公眾節省了大量的時間和金錢。政府通過網絡，可以直接與公眾溝通，及時收集公眾的意見，極大地改善了政府與社會的溝通。

當然，政府管理部門在改革創新過程中，也要避免出現信息資源部門分割，獨立壟斷，不能共享信息的問題。因此，管理創新需要從體制層面、觀念意識的層面著手，形成不斷創新的機制，只有這樣，才能在政府部門和擔負公共管理職責的機構，形成長盛不衰的創新動力，引領社會的飛躍發展。

(作者單位:河南省信陽市質量技術監督局)