從一維權(quán)案例看社保糾紛處理的政策執(zhí)行

摘要：本文僅以重慶市江北區(qū)執(zhí)行社保糾紛處理政策過程中的一個(gè)典型案例為研究對(duì)象，著重從案例中涉及的目標(biāo)群眾和執(zhí)行人員進(jìn)行縱向深刻剖析，以史密斯模型為分析工具，對(duì)社保糾紛處理的實(shí)際操作提出合理性建議。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行 社保糾紛處理 史密斯模型

公共政策是政治系統(tǒng)的輸出部分，不僅體現(xiàn)著政府對(duì)社會(huì)資源的權(quán)威性分配，反過來也會(huì)作用于其他社會(huì)系統(tǒng)。再運(yùn)用史密斯模型提供的方法不僅為社保糾紛的政策執(zhí)行展示了多樣化的方式，還為更好執(zhí)行社保糾紛處理政策提供借鑒。我國可以從重慶市江北區(qū)執(zhí)行社保糾紛處理政策的典型案例的研究中，以史密斯模型為分析工具，就這一案例涉及的目標(biāo)群眾和執(zhí)行人員進(jìn)行縱向深刻剖析，從而對(duì)社保糾紛處理的實(shí)際操作提出合理性建議。

1 研究問題的理論框架與方法

勞資關(guān)系的不和諧一直是阻礙構(gòu)建和諧社會(huì)的重要因素，社保糾紛也一直是導(dǎo)致勞資關(guān)系不和諧的重要方面。作為分配社會(huì)資源以維護(hù)政治穩(wěn)定的政府機(jī)關(guān)在執(zhí)行社保糾紛處理政策的過程中需要考慮諸多因素，從實(shí)際出發(fā)，靈活運(yùn)用政策，才能使政策得到有效執(zhí)行，才能有效減少社保糾紛。由于前人對(duì)此研究不多，加之勞資關(guān)系日益惡化的現(xiàn)象普遍存在，探尋如何更好地執(zhí)行社保糾紛處理政策更是迫在眉睫。

史密斯模型是美國學(xué)者T.B.史密斯(T.B.Smith)在其《政策執(zhí)行過程》一文中，首次提出的一個(gè)分析政策執(zhí)行因素的理論模型。史密斯認(rèn)為影響政策執(zhí)行的因素主要有以下四個(gè)變量：①理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具體包括政策的形式、類型、淵源、范圍，以及社會(huì)對(duì)政策的認(rèn)識(shí)。②執(zhí)行機(jī)關(guān)，通常指政府中具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)。包括權(quán)力結(jié)構(gòu)，人事配備及其工作態(tài)度，領(lǐng)導(dǎo)模式和技巧，以及執(zhí)行人員的情況。③目標(biāo)群體，即政策對(duì)象，泛指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的群體。包括他們的組織或制度化程度、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知程度以及先前的政策經(jīng)驗(yàn)。④環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等等，它是政策執(zhí)行的路徑依賴和影響因素。

本文僅以社保糾紛處理案例中的一個(gè)較為典型的創(chuàng)新維權(quán)案例為分析對(duì)象，從史密斯模型提供的理想化的政策、執(zhí)行機(jī)關(guān)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素四方面進(jìn)行剖析，為讀者展示多樣化的社保糾紛政策執(zhí)行方式，為更好執(zhí)行社保糾紛處理政策提供借鑒。案例主要來源于重慶市江北區(qū)社保局內(nèi)部糾紛登記，該區(qū)社保局年度審計(jì)稽查工作總結(jié)等。由于社保糾紛案的復(fù)雜性，筆者選取了對(duì)案例進(jìn)行實(shí)地研究和個(gè)別訪談為主要研究方法，問卷調(diào)查和文獻(xiàn)搜集為次要研究方法。個(gè)別訪談的對(duì)象主要是糾紛中的政策執(zhí)行者、勞動(dòng)者和用人單位經(jīng)辦人員。文獻(xiàn)的選擇主要參考兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是與社保糾紛相關(guān)的統(tǒng)計(jì)、記錄、論文、著作等，二是與正式權(quán)力的非正式運(yùn)作相關(guān)論文著作和有關(guān)政策執(zhí)行影響因素分析的論文著作。

2 案例背景與基于史密斯模型的分析

重慶市遠(yuǎn)航工貿(mào)公司原在重慶江北區(qū)劉家臺(tái)，后搬至重慶渝北區(qū)空港工業(yè)園區(qū)，公司現(xiàn)有職工133人，其社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系一直保留在江北區(qū)。2008年底，因金融危機(jī)影響，公司解除了張平等六名職工的合同。張平等6名職工不服，同時(shí)向渝北區(qū)勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)投訴：?jiǎn)挝晃礊樗麄兝U納社會(huì)保險(xiǎn)，渝北區(qū)勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)立案受理并多次督促，但公司一直拖欠，拒不繳納。2009年1月，該案移交江北區(qū)社保局執(zhí)行。在重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局第158號(hào)文件的指導(dǎo)下，該區(qū)社保局執(zhí)行人員認(rèn)真分析案情，找準(zhǔn)矛盾焦點(diǎn)，制定了“創(chuàng)新方法、化解矛盾、協(xié)調(diào)關(guān)系、依法維權(quán)”的工作思路和一套較為詳細(xì)的工作方案。

基于史密斯的理論模型，我們對(duì)這一案例作了分析。

2.1 對(duì)理想化的政策的分析研究

一直以來，重慶市處理社保糾紛都是以《勞動(dòng)法》以及《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》作為執(zhí)法依據(jù)。關(guān)于社保，《勞動(dòng)法》第九章僅規(guī)定了如國家應(yīng)當(dāng)發(fā)展和完善社會(huì)保障制度等諸多原則性意見，稍顯具體的只有第九章第七十三條規(guī)定用人單位應(yīng)繳納的五種社會(huì)保險(xiǎn)。《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》也并未就社保糾紛處理作單獨(dú)說明。隨著社會(huì)的日益進(jìn)步，社保糾紛的新問題層出不窮，尤其是作為執(zhí)法主要參照標(biāo)準(zhǔn)的《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的籠統(tǒng)性已經(jīng)無法解決社保糾紛中出現(xiàn)的眾多具體問題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，重慶市中小企業(yè)也在不斷發(fā)展。中小企業(yè)因其經(jīng)營規(guī)模較小，管理方式和經(jīng)營過程又時(shí)常出現(xiàn)漏洞，在處理勞資關(guān)系上，它們大多數(shù)都沒有雄厚的資金來維持勞資關(guān)系的穩(wěn)定和諧，因而勞資關(guān)系尤其緊張。再者，內(nèi)地與沿海地區(qū)相比，在社保糾紛懲罰機(jī)制上尚存不足。不象沿海地區(qū)那樣對(duì)拒交社保的企業(yè)懲罰較重，從某種意義上助長(zhǎng)了這些企業(yè)的不良行為。

根據(jù)這一新情況的出現(xiàn)，重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局按照《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》、《民法》、《民事訴訟法》等有關(guān)法律法規(guī)制定，于2005年頒發(fā)了第158號(hào)文件，即《重慶市勞動(dòng)和社會(huì)保障局關(guān)于用人單位不按規(guī)定進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)登記不如實(shí)申報(bào)參保人員和繳費(fèi)工資的處理意見》。該文件嚴(yán)格該政策以貫徹實(shí)施勞動(dòng)和社會(huì)保障法律、法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范勞動(dòng)保障監(jiān)察工作，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益為目的，規(guī)定了政策執(zhí)行中的不同情況，具有合理性和可執(zhí)行性。根據(jù)調(diào)查，94%的社保工作人員對(duì)該政策持贊同態(tài)度，認(rèn)為該政策對(duì)于更好地處理社保糾紛起到了重要的指導(dǎo)作用。82%的人認(rèn)為政府從2005年來對(duì)若干社保糾紛案例的處理結(jié)果表示滿意，這也表明了該政策的合法性和合理性以及必要性和可執(zhí)行性。

2.2 對(duì)目標(biāo)群體的分析研究 執(zhí)行人員通過調(diào)查和走訪初步了解了案情大致情況，分析了目標(biāo)對(duì)象為兩方面，即職工方面的情況和遠(yuǎn)航工貿(mào)公司方面的情況。

職工的情況如下：其一，組織制度化程度低。幾名職工分別為重慶云陽縣、開縣、忠縣、奉節(jié)和四川廣安、宜賓的農(nóng)民，他們之間無血緣關(guān)系，在遠(yuǎn)航公司工作地點(diǎn)也不同，因此平日基本無聯(lián)系，遇到被單位提前解聘且不繳納保險(xiǎn)金的情況，由于對(duì)企業(yè)經(jīng)辦人員和政策執(zhí)行機(jī)關(guān)的不信任，六人均采取暴力手段，在社保局和企業(yè)都險(xiǎn)些釀成流血沖突；其二，文化水平低。六人均為農(nóng)村打工人員，對(duì)于《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》以及相關(guān)法律幾乎一無所知，很難自覺運(yùn)用法律手段解決問題，遇到勞資糾紛則意氣用事，易使矛盾激化；其三、對(duì)政府執(zhí)行力的不信任。認(rèn)為政府和企業(yè)不會(huì)從群眾利益出發(fā)，為群眾辦實(shí)事好事，政府會(huì)袒護(hù)企業(yè)，政策執(zhí)行沒有力度，再加之有的政府工作人員在執(zhí)行政策時(shí)態(tài)度較為強(qiáng)勢(shì)和高傲，更增加了這種不信任感。

遠(yuǎn)航工貿(mào)公司的情況如下：公司創(chuàng)辦者張某出身農(nóng)村，未受過高等教育，創(chuàng)業(yè)時(shí)間不長(zhǎng)，因教育缺陷以及經(jīng)驗(yàn)不足，使張某的法律意識(shí)薄弱；由于遠(yuǎn)航工貿(mào)公司只是一家小型私營企業(yè)，資金全被投入公司運(yùn)作，由于金融危機(jī)影響以及管理不善，公司瀕臨破產(chǎn)。

2.3 對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的分析研究 該區(qū)社保局設(shè)有綜合科、基金監(jiān)督科、單位參保管理科、個(gè)人參保管理科、待遇審核科、機(jī)關(guān)事業(yè)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)科、基金財(cái)務(wù)科七個(gè)科室。各個(gè)科室職權(quán)職責(zé)分明，并有綜合科協(xié)調(diào)，因此可以說該區(qū)社保局在機(jī)構(gòu)制度的設(shè)置上比較到位。其中基金監(jiān)督科負(fù)責(zé)監(jiān)督參保單位和參保人員依法進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)登記、變更、注銷；督促單位依法參保，如實(shí)申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)，按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；受理有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金方面的舉報(bào)和投訴；負(fù)責(zé)對(duì)單位參保人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)的真實(shí)性進(jìn)行稽核；監(jiān)督本局業(yè)務(wù)部門依照有關(guān)政策規(guī)定，辦理有關(guān)業(yè)務(wù)；負(fù)責(zé)離退休人員領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的資格驗(yàn)證；負(fù)責(zé)違規(guī)支付基金的追收及其信息數(shù)據(jù)的處理。

該案例中的兩名執(zhí)行人員分別為中共黨員和農(nóng)工民主黨員。二人在思想上積極要求進(jìn)步，堅(jiān)持為人民群眾服務(wù)。在工作實(shí)踐上二人均有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，其中一人從2004年開始負(fù)責(zé)處理社保糾紛，另一人具有法學(xué)本科的專業(yè)素養(yǎng)和行政管理本科的雙學(xué)位，從2007年開始進(jìn)入該社保局并負(fù)責(zé)處理社保糾紛。對(duì)于此案，二人表示印象很深刻，并于當(dāng)年將此案作為該區(qū)創(chuàng)新維權(quán)案例典范上報(bào)。

2.4 對(duì)環(huán)境因素的分析研究 重慶市政府歷來十分重視強(qiáng)化政府職能，加強(qiáng)國家工作人員為人民服務(wù)的意識(shí)，為民維權(quán)成了政治環(huán)境里的重要內(nèi)容。在此大環(huán)境下，執(zhí)行人員認(rèn)為處理該事件的前提應(yīng)該是增強(qiáng)信任才能緩解雙方矛盾。他們用黨性作擔(dān)保，寫下三方保證書，承諾為幾名職工維權(quán)到底，穩(wěn)定職工情緒后，執(zhí)行人員又給他們耐心講解了《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》和《刑法》等法律法規(guī)，讓他們相信政府相信法律，還給六名職工展示了2005年以來的維權(quán)成果，最終六名職工平靜下來，積極配合執(zhí)行人員維權(quán)。

對(duì)于公司，執(zhí)行人員沒有用以前“與用人單位經(jīng)辦人員交涉”的老方法，而是首先找到了張某，為張某講解了相關(guān)法律政策。為了使第158號(hào)文件在該案中能夠被一次性徹底執(zhí)行，考慮到公司運(yùn)營困難的實(shí)際情況，從保護(hù)中小型企業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)人士創(chuàng)業(yè)的目的出發(fā)，執(zhí)行人員積極為遠(yuǎn)航公司申請(qǐng)減免滯納金，最終張某同意并迅速為六名職工一次性繳納了滯納金，這一維權(quán)案得到了圓滿解決。

3 結(jié)論及建議

對(duì)于以上案例，我們可以得出社保糾紛處理政策執(zhí)行過程中的相關(guān)啟示：①執(zhí)行人員要仔細(xì)理解政策，嚴(yán)格執(zhí)行政策，要有承擔(dān)責(zé)任的勇氣和處理復(fù)雜問題的魄力和靈活性。②人性化執(zhí)行政策顯得格外重要，根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析。參照史密斯模型，執(zhí)行人員分析出遠(yuǎn)航職工對(duì)公司及其不信任，勞資雙方矛盾尖銳，緩和矛盾就成了開展工作的重要一環(huán)。而遠(yuǎn)航公司領(lǐng)導(dǎo)層法制意識(shí)薄弱，需要執(zhí)行人員做深入細(xì)致的宣傳工作，加之金融危機(jī)的影響，企業(yè)經(jīng)營困難，支付養(yǎng)老保險(xiǎn)確實(shí)有一定難度，在政策執(zhí)行中如果一味生搬硬套，會(huì)事倍功半，如果進(jìn)行人性化執(zhí)法，在矛盾雙方層面思考問題，就會(huì)減少矛盾，達(dá)到事半功倍的效果。③兼顧效率和公平原則，政策執(zhí)行中，難免會(huì)遇到雙方地位明顯不等的糾紛。政府作為公權(quán)力的代表，是否能平衡好各方利益關(guān)系，是衡量其執(zhí)行力的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。怎樣兼顧效率和公平是政策執(zhí)行過程中的關(guān)鍵因素。政府如果選擇效率優(yōu)先的原則，政策執(zhí)行過程可能會(huì)顯得激進(jìn)倉促；如果選擇公平優(yōu)先原則，政策執(zhí)行過程會(huì)相對(duì)柔和靈活，就會(huì)有效緩解許多社會(huì)矛盾。因此執(zhí)行人員的方式選擇從某種程度上代表了政府的主導(dǎo)價(jià)值觀。政府的主導(dǎo)價(jià)值觀應(yīng)該是公平的，其目的是為了保障普通勞動(dòng)者的權(quán)利。在筆者看來，執(zhí)行人員應(yīng)該根據(jù)主導(dǎo)價(jià)值觀選擇自己的執(zhí)行方式。處理社保糾紛，在盡量平衡各方利益的前提下向普通勞動(dòng)者傾斜，這樣才能有效的執(zhí)行政策，才能更好地處理這類似的糾紛案，維護(hù)普通勞動(dòng)者的合法權(quán)益，這對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有十分重要的意義。

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