西方國家政府管制改革的理論背景演變

摘要:20世紀70年代以來，西方政府管制改革的理論背景經歷了公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務理論、治理與善治理論的變遷，每次變遷都給出了政府管制研究的新視角，對政府管制理論的發展產生了重大影響。

關鍵詞:政府管制;理論演變;制度變遷;西方國家

中圖分類號:D62文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0225-02

20世紀50年代，以凱恩斯主義為代表的國家干預主義思潮，以“市場失敗論”論證了國家干預的必要性，對傳統的自由放任主義經濟學說作了否定，強調加強政府管制的必要性;20世紀80年代，公共選擇學派又以“政府失敗論”否定了國家干預的合理性。隨后出現的新公共管理理論、新公共服務理論、治理和善治理論對政府管制理論產生了重大影響。

一、公共選擇理論

在西方經典管制理論中，政府管制存在的主要理由是市場失靈、自然壟斷、外部性、信息不對稱。西方學者認為，政府管制是對正常的市場運轉失靈后的一種糾正，當現實經濟社會中完全競爭市場的一系列理想化假定條件不成立時，借助管制手段去維護市場的公平競爭，使資源配置達到帕累托最優。

隨著歷史的發展，人們發現，政府也存在著失靈。布坎南(James M. Buchanan)認為， 雖然“市場失敗的論調廣泛地被認為是為政治和政府作辯護的證據” [1] ，但在民主社會中政府的許多決定并不真正反映公民的意愿，而政府的缺陷至少和市場一樣嚴重 [1]。在布坎南看來，政府作為公共利益的代理人，其作用是彌補市場經濟的不足，并使各經濟人所做決定的社會效應比政府進行干預以前更高。否則，政府的存在就無任何經濟意義。但是政府決策往往不能符合這一目標，有些政策的作用恰恰相反。它們削弱了國家干預的社會正效應，也就是說，政策效果削弱而不是改善了社會福利。 正如有學者所說，“公共選擇學說的主要貢獻在于證明，市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件。”[1] 弗里德曼(Milton Friedman)斷言:導致市場失靈的那些因素，也同樣使政府難以找到一種滿意的解決辦法。一般來說，政府同市場參加者相比，前者并不比后者更容易地辨認出誰是受益者誰是受害者，也不能更容易地估計出上述兩種人各得到多少好處受到多少害處。利用政府來補救市場的失靈，常常只不過是以政府的失靈代替市場的失靈 [2]。

公共選擇學派對西方現行民主制度，對國家和政府深表懷疑，正如布坎南所說:公共選擇理論“以一套悲觀色彩較重的觀念取代了關于政府的那套浪漫、虛幻的觀念” [1] 。“只要市場發揮作用，就不再需要政府。市場能使人們在有自由和秩序的社會制度中相互作用，政府只要提供法律保護傘就行了。”[1]

二、新公共管理理論

20世紀70年代中后期，隨著全球經濟發展轉入“滯脹”式衰退時期，許多發達國家及部分發展中國家先后進行了政府改革，全球范圍內形成了頗為壯觀的公共行政改革浪潮，被稱為“新公共管理”實踐。這種大規模的政府改革或政府再造運動要求政府像企業那樣高效運作，政府官員要像企業家那樣精打細算地使用財政資金，政府服務走市場化道路。“政府再造就是用企業化體制來取代官僚制體制”[3]。

新公共管理追求自我利益最大化，信奉管理主義，創造公平競爭環境，重視效率，在公共機構內部引入市場機制，將原先由政府包辦的服務通過合同交由市場提供，使合同制成為公共部門中的溝通媒介。簡·萊恩(Jane Lane)認為，“傳統的公共治理需要大量的公法來建構秩序，由官僚或專家來進行管理，而新公共管理則應用合同制，因為合同制有助于提高效率。雖然公共政策學派要么采用自上而下的執行模式——掌舵，要么采用自下而上的執行模式——自由裁量，但是新公共管理依然堅持自己的效率理論，因為在一個放松管制的經濟中，在政府干預程度最低，所有的市場參與者，無論是公共主體還是私人主體，都依照同一種制度規則進行競爭的情況下，通過合同制，自然就會產生效率。”[4]這種市場化政府模式相信市場自由競爭的力量可以實現自利的個人、企業、社會集團和公共機構之間利益的平衡，從而達到社會效益最大化。

利用市場機制改造政府，有利于提高政府的效率，能夠滿足公民的部分需要，但是這種觀點的問題在于它沒有考慮民主社會平等和正義的價值觀念。新公共選擇理論拒絕了公共精神、公共服務的價值觀念，而這些觀念在現代社會是不可或缺的。政府管理與企業管理完全不同。政府管理的目標和價值取向是社會安定、社會福利和社會公平，它的最主要手段是通過稅收實現國民財富的二次分配，提供私人和企業所不愿或不能提供的公共產品和服務:社會福利、社會保障、社會安全、環境保護、國家安全、國際環境。而企業的最高目標和價值是利潤和效率。完善的市場機制可以滿足效率原則的要求，但對最終實現公平分配可能無法做到。把政府像企業一樣用市場化機制來管理，有可能導致對公平原則的背離。正如薩繆爾森認為的，一個不受任何管制的市場會造成貧富兩極分化，而這正是一個人道的社會所力圖加以縮小的[5]。

三、新公共服務理論

“新公共服務是一場基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動”[6]。登哈特夫婦(Janet V.Denhardt Robert B. Denhardt)總結了老公共行政的主流觀點，指出奧斯本、蓋布勒倡導的“再造政府”理論與實踐的缺陷，提出了這樣一個問題:當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這艘船。而政府是屬于它的公民的。因此，登哈特提出公共行政人員在其管理公共組織和執行政策時應該著重強調他們服務于公民和授權于公民的職責 [6]。

在新公共服務理論看來，政府是人民的政府，因而政府在為“國家”這條船掌舵的時候，必須聽從人民的意見。“對于公務員來說，越來越重要的是要利用基于共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。”[6]

登哈特在對當代的新公共服務的三個理論——民主社會的公民權理論、社區和市民社會的模型、組織人本主義和組織對話理論——關注的基礎上，提出了新公共服務的七條理念:服務于公民而不是服務于顧客;追求公共利益;重視公民權勝過重視企業家精神;思考要具有戰略性，行動要具有民主性;承認責任并不簡單;服務而不是掌舵;重視人而不只是重視生產率 [6]。

四、治理與善治理論

20世紀90年代，治理與善治理論興起。一般認為，治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作。治理可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，但治理不是萬能的，它也內在地存在著許多局限，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎上，是對國家和市場手段的補充。在社會資源配置中不僅存在政府失靈和市場失靈，也存在著治理失靈的可能。善治是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系。善治的基本要素有合法性、透明性、責任性、回應性等。善治有賴于公民自愿合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與，不會有善治。因此，公民社會是善治的現實基礎，沒有健全和發達的公民社會，就不可能有真正的善治 [7]。

參考文獻:

[1]布坎南.自由、市場和國家[M].吳良健，等，譯.北京:北京經濟學院出版社，1988:13-282.

[2][美]米爾頓·弗里德曼，羅斯·弗里德曼.自由選擇[M].胡騎，等，譯.北京:商務印書館，1982:224.

[3][美]戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克.擯棄官僚制:政府再造的五項戰略[M].譚功榮，等，譯.北京:中國人民大學出版社，

2002:14.

[4][英]簡·萊恩.新公共管理[M].趙成根，等，譯.北京:中國青年出版社，2004:204.

[5][美]保羅·薩謬爾森，威廉·諾德豪斯.經濟學[M].蕭琛，譯.北京:華夏出版社，1999:227.

[6][美]珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特.新公共服務:服務，而不是掌舵[M].丁煌，等，譯，校.北京:中國人民大學出版社，

2004:3-134.

[7]俞可平.權利政治與公益政治[M].北京:社會科學文獻出版社，2003:135-139.

Western Theory of the Evolution of Government Regulation Reform

LIU Su-ying

(East China Normal University， College of Humanities and Social Sciences，Shanghai 200241，China)

Abstract:Since the 70s of the 20th century Reformation of the Western experience of government regulation of public choice theory， new public management theory， new public service theory， theory of governance and good governance changes， each change of government regulation have given a new perspective， but also theoretical defects exist. Western practice of prudent government regulation to promote the economic field is to strengthen the institutional changes to ease the path to further strengthen the social sphere of government control will have been strengthened.

Key words: government regulation; theories; system Change;western countries