農(nóng)民工城市住房分析及對(duì)策探討

摘要:農(nóng)民工作為城市發(fā)展不可或缺的力量，其城市住房問(wèn)題不容樂(lè)觀，現(xiàn)有政策及利益分配格局使得差距逐步擴(kuò)大、形勢(shì)日益嚴(yán)峻。通過(guò)對(duì)農(nóng)民工住房供給需求的成本—效益分析，從住房供給方和需求方兩個(gè)角度闡述了解決農(nóng)民工城市住房的迫切性，并針對(duì)存在的問(wèn)題探討如何落實(shí)責(zé)任主體，緩和各方矛盾，以實(shí)際行動(dòng)分階段逐步將農(nóng)民工住房納入住房保障體系。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;城市化;住房問(wèn)題;廉租房

中圖分類號(hào):F29文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)15-0161-02

隨著工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，農(nóng)民工這支勞動(dòng)大軍成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變革的重要力量。然而在農(nóng)民工為城市發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，由于各種原因享受不到城市居民所擁有的基本社會(huì)保障，在住房問(wèn)題上的差距表現(xiàn)得尤為突出，勢(shì)必影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

一、農(nóng)民工住房問(wèn)題概況

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)外出農(nóng)民工數(shù)量為1.2億左右，如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，總數(shù)約為2億人。近些年與農(nóng)民工相關(guān)的問(wèn)題越來(lái)越受到重視，政府部門提出“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的方針，制定了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益和改善其就業(yè)環(huán)境的政策措施。橫亙?cè)趶V大農(nóng)民工面前，阻礙中國(guó)城市化進(jìn)程，造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)積重難返的一座大山是住房問(wèn)題。農(nóng)民工人均居住面積不足4平方米，以家庭形式居住的只占23.3%，且環(huán)境差，設(shè)施簡(jiǎn)陋。農(nóng)民工收入低是其勞動(dòng)所創(chuàng)造價(jià)值的體現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作機(jī)制使大多數(shù)人無(wú)力靠自身力量改變?cè)诔鞘袩o(wú)房的狀況。政府現(xiàn)有解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的政策存在諸多問(wèn)題，表現(xiàn)在:(1)對(duì)農(nóng)民工住房問(wèn)題總體重視不夠，相關(guān)政策不完善且作用有限。一些政府出臺(tái)政策試圖解決本地較為嚴(yán)重的狀況，但迄今為止中央政府只是在經(jīng)濟(jì)政策中強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，尚未將其列入城市整體發(fā)展的高度考慮。(2)戶籍與宅基地制度成為束縛農(nóng)民工的重要因素。基于現(xiàn)有利益格局的城鄉(xiāng)分割戶籍制度是最為直接的約束，戶籍制度背后則是城市政府、居民的利益格局。同時(shí)宅基地的不可流動(dòng)性，抑制了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)要素流動(dòng)和空間優(yōu)化配置的作用，削弱了解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的推動(dòng)力。(3)農(nóng)民工與城市低收入居民住房保障利益沖突。農(nóng)民工進(jìn)入城市，不論政府主觀上是否將其納入城市住房保障，都直接或間接擴(kuò)大住房需求，增加了負(fù)擔(dān)，處理不好會(huì)降低城市居民的福利。

二、農(nóng)民工住房供給需求分析

農(nóng)民工為城市建設(shè)作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也令城市發(fā)展增加了負(fù)擔(dān)和壓力。然而每個(gè)人都有享受社會(huì)進(jìn)步成果的權(quán)利，社會(huì)不能一味以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致不公平推卸責(zé)任。以下從住房供給與需求的成本效益角度闡述是否將農(nóng)民工納入住房保障:

(一)供給需求的成本—效益分析

成本—效益分析是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的投入(成本)與產(chǎn)出(收益)之間的關(guān)系進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的一種基本分析方法。使用這種方法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以直觀科學(xué)地反映某種社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為可能產(chǎn)生的結(jié)果，從而提供是否實(shí)施該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的依據(jù)。

對(duì)解決農(nóng)民工住房不同方案成本效益進(jìn)行比較分析:方案一是納入住房保障，方案二是不納入住房保障。選擇方案一，從供給方角度，成本是費(fèi)用支出增加、居民利益被分享(C1)，效益是社會(huì)和諧、城市發(fā)展(B1);從需求方的角度，成本是購(gòu)房支出增加(C2)，效益是生活質(zhì)量提高(B2)。選擇方案二，從供給方角度，成本是社會(huì)不和諧、城市發(fā)展問(wèn)題(C3)，效益是成本節(jié)省、居民利益獨(dú)享(B3);從需求方的角度，成本是生活條件差(C4)，效益則是被多元?jiǎng)兿鳌a(chǎn)生負(fù)效益(B4)。

從供給方角度，納入住房保障的收益(B1)和不納入住房保障的成本(C3)難以貨幣化和衡量，而納入住房保障的成本(C1)和不納入住房保障的收入(B3)大部分是可以貨幣化和衡量的;從需求方角度，納入住房保障帶來(lái)潛在的購(gòu)房支出成本(C2)，但能夠?qū)崿F(xiàn)生活質(zhì)量提高的效益(B2)，是社會(huì)發(fā)展的最終目的所在。不納入住房保障則是以生活條件(C4)為代價(jià)，農(nóng)民工被多元?jiǎng)兿鳌a(chǎn)生負(fù)效益(B4)。理論上，對(duì)供給方來(lái)說(shuō)，當(dāng)B1-C1≥0和B3-C3≥0，兩個(gè)選擇均可接受，即只要各個(gè)方案的效益大于等于成本，都是能實(shí)施的。而對(duì)于需求方，則要B2-C2≥0和B4-C4≥0，但我們可清楚地看到B4本身為負(fù)數(shù)，則B4-C4<0，因此需求方可能實(shí)現(xiàn)正效益的情況只能是納入住房保障，且只有當(dāng)所提供住房的價(jià)格較低時(shí)才能被接受。

對(duì)于供給方，如果兩個(gè)方案都是效益大于等于成本，且(B1-C1)/(B2-C2)>1時(shí)，方案一更為理想;或者相反，則要考慮效益更好的方案二。但在實(shí)際中，由于B1和B2均難以用貨幣衡量，且該效益或成本具有外部性，容易被忽視，從而影響判斷的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)結(jié)果產(chǎn)生誤導(dǎo)。對(duì)于方案一，被認(rèn)識(shí)到的主要是成本C1，忽視或不注重其效益;對(duì)于方案二，被認(rèn)識(shí)到的主要是效益B3，忽視其產(chǎn)生的巨大的潛在成本。由此得出:(B1-C1)/(B2-C2)<1的結(jié)論，即選擇不將農(nóng)民工納入住房保障的方案。這種結(jié)果是政府部門只看到事物的一面，不重視農(nóng)民工住房問(wèn)題的根源。

從以上分析可知，將農(nóng)民工納入住房保障體系，不論對(duì)需求方或供給方，都是效益大于成本的;而忽視問(wèn)題，不統(tǒng)一考慮農(nóng)民工住房保障，是對(duì)農(nóng)民工的無(wú)形剝奪，長(zhǎng)遠(yuǎn)將影響城市居民的利益，產(chǎn)生的代價(jià)不可小覷。

(二)供給—需求的進(jìn)一步分析

農(nóng)民工住房提供的是一種公共產(chǎn)品，用于解決市場(chǎng)條件下不能解決的問(wèn)題。目前農(nóng)民工住房的供給和需求處于失衡狀態(tài)，政府“看得見的手”遠(yuǎn)未發(fā)揮應(yīng)有的作用，社會(huì)總體福利狀況沒(méi)有達(dá)到帕累托最優(yōu)。

1.從供給角度，農(nóng)民工住房一般由政府供給，受政府政策和財(cái)力的影響。政府財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)，對(duì)農(nóng)民工住房建設(shè)的政策越傾斜，則有越多的資金和動(dòng)力促進(jìn)農(nóng)民工住房供給的增加和覆蓋率的提高。政府除了直接補(bǔ)貼資金給農(nóng)民工改善其住房條件外，現(xiàn)階段可考慮廉租房政策，具體地可以是政府修建廉租房公寓，再以低租金出租給那些符合條件的在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的農(nóng)民工，或者國(guó)家提供土地、貸款、稅收優(yōu)惠來(lái)資助企業(yè)與住房合作社建房。

2.從需求角度，農(nóng)民工的大量存在產(chǎn)生了對(duì)城市中住房的實(shí)際需要，這一群體的實(shí)際需要理論上決定著農(nóng)民工住房產(chǎn)生的實(shí)際數(shù)量。維持一定的外來(lái)人口流入數(shù)量，對(duì)城市居民的既得利益不可避免是一種沖擊，但作為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)中重要的貢獻(xiàn)者，農(nóng)民工與整個(gè)城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)密不可分。相對(duì)于不管和放任，以及無(wú)序和被動(dòng)的占有，有序和主動(dòng)地進(jìn)行利益重新分配，將能夠最大程度緩解居民和農(nóng)民之間的矛盾。

三、農(nóng)民工城市住房對(duì)策探討

農(nóng)民工現(xiàn)象并非中國(guó)所特有，克里斯·漢恩在《三個(gè)世界的農(nóng)民工》一文中，曾對(duì)該現(xiàn)象進(jìn)行專門的研究，認(rèn)為在西方國(guó)家工業(yè)化初期就曾出現(xiàn)過(guò)農(nóng)民工現(xiàn)象。西方的工業(yè)化是與大城市化同步發(fā)展的，大多是農(nóng)民脫離土地流入城市務(wù)工，最后都工人化了，農(nóng)民階層人數(shù)也驟減。特殊國(guó)情造就了中國(guó)農(nóng)民工的特殊性，中國(guó)住房改革從借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做起，關(guān)鍵則是找到適合本國(guó)國(guó)情的解決辦法，通過(guò)不斷調(diào)適探索自己的發(fā)展道路。

(一)分階段將農(nóng)民工住房納入保障范圍

將農(nóng)民工納入住房保障規(guī)劃，宏觀政策上的表態(tài)通過(guò)微觀上的改革轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)的政策實(shí)踐有一個(gè)過(guò)程。住房保障惠及廣大農(nóng)民工，不僅要作為口號(hào)喊出來(lái)或是寫進(jìn)規(guī)劃固定下來(lái)，而且應(yīng)把政策目標(biāo)通過(guò)具體措施實(shí)踐到位。基于中國(guó)國(guó)情和城市發(fā)展水平，只能逐步吸納更多的農(nóng)民工在城市居住，分階段解決進(jìn)城農(nóng)民工住房問(wèn)題。近期目標(biāo)是為進(jìn)城農(nóng)民工提供具備基本人居條件的住所，改善農(nóng)民工居住環(huán)境。遠(yuǎn)期目標(biāo)則要通過(guò)戶籍制度改革將農(nóng)民工的住房納入城市住房體系，使其徹底完成由農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。

(二)明確責(zé)任主體，緩和各方矛盾

觸及社會(huì)層面的問(wèn)題，發(fā)揮政府的作用是保證政策得以落實(shí)的基本前提。對(duì)于單個(gè)企事業(yè)而言，即使某些單位有心改變農(nóng)民工住房條件，基于財(cái)力物力所限，很難采取有效行動(dòng)。強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，并非忽視開發(fā)商、企事業(yè)單位等住房供給主體應(yīng)發(fā)揮的作用，他們同樣應(yīng)在一定框架范圍內(nèi)盡到社會(huì)責(zé)任。農(nóng)民工缺乏安全感的住房消費(fèi)理論，讓眾多農(nóng)民工遠(yuǎn)離城市經(jīng)濟(jì)交往，也使他們與城市的主流生活永遠(yuǎn)存在著微妙的隔閡。引導(dǎo)社會(huì)力量參與解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，降低農(nóng)民工城市生活成本，是農(nóng)民工逐步融入城市生活的關(guān)鍵，也是緩和多方利益矛盾，引導(dǎo)社會(huì)健康有序發(fā)展的關(guān)鍵。

(三)落實(shí)到行動(dòng)以解決問(wèn)題

1.政府出資建設(shè)廉租房或低價(jià)公寓。一是在城市新區(qū)中規(guī)劃和投資建設(shè)適合農(nóng)民工短期居住的集體宿舍或單身公寓，在開發(fā)商進(jìn)駐時(shí)根據(jù)不同情況直接租給公司或低價(jià)提供給農(nóng)民工個(gè)人。二是在舊城區(qū)改造過(guò)程中按照規(guī)劃由政府出資建設(shè)的廉租房中劃出一部分，租給那些長(zhǎng)期在該區(qū)域范圍從事服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工。

2.鼓勵(lì)用工單位投資建設(shè)或租用農(nóng)民工公寓。農(nóng)民工在成為熟練工并得到穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入之后，就會(huì)期望有穩(wěn)定的住所從而成為城市中的一員，投資建設(shè)農(nóng)民工公寓(不僅僅是集體宿舍)不僅有利于改善農(nóng)民工的居住條件，為城市發(fā)展盡到企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，而且可為企業(yè)本身贏得利潤(rùn)和榮譽(yù)。

3.給農(nóng)民工租金補(bǔ)助。一些城市明確提出將農(nóng)民工納入住房公積金體系中，應(yīng)是未來(lái)的發(fā)展方向，目前只能是一個(gè)戰(zhàn)略性構(gòu)想，大部分農(nóng)民工的收入還不可能達(dá)到在城市購(gòu)房的水平，況且住房公積金體系本身發(fā)展并不成熟。對(duì)農(nóng)民工而言，按時(shí)足額拿到工資才是最實(shí)惠的。如果將這部分資金以租金補(bǔ)助的形式發(fā)放給農(nóng)民工，更能解決他們的現(xiàn)實(shí)困難。

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