行政審批制度改革的成效\\難點及對策

摘要:上海市M區行政審批制度改革的主要舉措及其成效包括:“一門式”服務升華“顧客理念”，清理審批事項推動“政府解制”，改進審批方式優化審批機制。M區行政審批制度改革存在的難點問題有:行政審批制度改革推進與形勢任務的要求相比仍顯不足，相對集中行政審批權推進較慢，行政審批監管存在薄弱環節。進一步推進M區行政審批制度改革的具體建議包括:創新政府文化，為行政服務中心建設提供思想根基;集中審批權，提升服務能級;創新工作機制，提升公共服務水平;提高行政審批信息化水平，為行政服務中心建設提供技術保障。

關鍵詞:行政審批;成效;難點;對策

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0212-03

一、上海市M區行政審批制度改革的主要舉措及其成效

(一)“一門式”服務升華“顧客理念”

WTO的基本原則及各項規定、協議都是基于市場導向基礎之上的，內在要求各成員政府創造開放、統一、公平的市場競爭環境，變過多的行政干預管制之抑制功能為一視同仁的服務保障功能[1]。社會主義市場經濟條件下，“用腳投票”是市場主體(個人與企業)對政府優質服務的主動追求。為提升M區區域的綜合競爭力，2000年，M區成立便民服務中心，實施行政審批“一門式”受理。2003年更名為企業服務辦公室，專門牽頭組織、協調區有關部門做好企業服務工作，為企業解決申照過程中的實際問題。2007年更名為“證照辦理中心”。M區通過“一門式”服務升華“顧客理念”，克服部門本位、權力本位思想。

(二)清理審批事項推動“政府解制”

1.減少和調整行政審批事項。根據國務院、上海市關于取消和調整行政審批事項的決定，更好地發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，2001年初，M區行政審批事項總數為803項，涉及29個政府部門，至2003年，通過三輪行政審批事項清理，共取消和調整了404項，總體改革率為50%。目前，M區正在實施的行政審批事項共408項，非行政審批事項95項(其中進入區證照辦理中心受理的分別為199項和8項，占全區行政審批事項和非行政審批事項的48%和8%)。

2.清理行政事業收費?！罢畽嗔Σ块T化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復雜化”是對行政審批制度癥結的經典概括[2]。為率先成為全市“行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最低”的地區之一，2003年，M區在全市率先將部分管理性和工本費性質的收費項目確定為保留項目，但不收費，由相關職能單位以加強管理和政府支付工本費的方式進行管理。至2007年底，取消了36項收費事項，涉及金額近1.8億。2008年，根據市政府關于取消和停止征收148項行政事業性收費的決定，對被取消和停止征收項目的情況再次進行了梳理，按照規定的要求和時間停止收費，對預先收取的費用及時予以清退。2009年，M區再次取消行政事業性收費項目，已從281項減少到248項，取消了33項，并編制了新的《M區行政事業性收費項目目錄》向社會公布。

3.整合建設項目審批事項。2002年7月，區政府印發了《關于印發M區建設項目行政審批改革實施方案的通知》，明確規定從土地成交至核發施工許可證，房地產建設項目的行政審批時間為59天(工作日，下同)，但在執行過程中，此規定并未得到有效落實。2008年1月，區府辦轉發《關于優化項目審批流程，加強為企業服務實施意見(暫行)的通知》和《關于優化項目審批流程加強為企業服務有關工作的通知》，明確規定工業項目從預立項到施工許可審批時限，由法定的270天壓縮到88天，六類經營性項目從法定的250天壓縮到85天，此文件在執行中，具體成效有待觀察。

(三)改進審批方式優化審批機制

1.部分項目試行告知承諾制度。為加快企業注冊登記速度，進一步改善投資環境，從2003年起，M區開始探索實行告知承諾，對12大類的19項前置審批事項實行了告知承諾制，并印發《關于進一步深化本區企業注冊登記改革的若干意見》，明確告知承諾的適用范圍和主要內容，規定告知承諾的操作程序和審批期限，提出職能部門加強監管的工作要求和指導原則。至2005年，先后對33項行政審批事項試行了告知承諾。為了切實抓好告知承諾的有效實施，進一步擴大告知承諾實施范圍，M區審改辦對全區實行告知承諾執行情況進行了全面的梳理。據統計，在原有的33項告知承諾事項中，目前仍在實施的有17項，占52%;因各種原因停止實施的有7項，占21%;從相關文件下發至今，從未實施過的有9項，占27%。

2.改革年檢制度。2004年，M區政府印發《M區開展年檢制度改革的工作意見》，推進年檢制度改革工作。按照“簡化、有效、方便企業”的原則，對全區181項各類年檢事項進行逐項清理，取消年檢項目87項，占年檢總量的48%，同時提出了“一口受理，內部運作”的聯合年檢實施方案。目前，外資企業年檢由經委牽頭，工商、稅務、財政、統計、外匯等六個部門協同參與，采取網上申報、審查、共同蓋章的辦法，提高了效率，取得較好效果。

3.前置、后置審批事項由串聯審批改為并聯審批。2001年，在M區企業登記注冊中推行“一口受理，抄告相關，并聯審批，限時完成”的并聯審批制度，對涉及13個部門的20個審批事項，推行告知承諾網上并聯審批制度，建立起各部門之間事前、事后信息交流機制。但是，在運作一段時間后，由于事后監管滯后、部門之間難以協同等諸多因素，產生了很多操作上的問題，致使此項工作未得到強有力的推進而中斷。2009年，根據上海市企業設立并聯審批工作推進安排，M區被列為試點區之一，因此，M區又在積極開展企業設立并聯審批工作。一是由M區審改辦會同區工商分局，按照滬府辦發(2009)43號文件要求，制定《M區企業設立并聯審批工作方案》以及相應工作規程，經區政府常務會議討論通過并形成文件印發。二是召開專題會議進行部署，確定M區首批實施企業設立并聯審批的事項為20項(主要是區級審批權限的事項)，對涉及的所有部門的職責任務、實施步驟提出具體工作要求。三是在區證照辦理中心開設“企業設立并聯審批專窗”，區工商分局、區稅務分局、區質監局等單位選派業務骨干在同一窗口辦公，并由區工商分局實施“一口收件、抄告相關”，所有審批材料轉交傳遞均在政府部門內部流轉。四是建立企業設立并聯審批協調機制，由區審改辦負責牽頭，每周一次召開專題會議，協調解決推進過程中涉及的具體問題。

4.建設項目審批公示和窗口服務評價系統?！坝捎谌狈_透明的制度規定，審批權失去了監督和制約，在審批的過程中容易出現暗箱操作，導致審批部門利用手中的權力盲目審批、亂審批、亂收費等違法行為的產生?！盵3]為強化對行政審批的信息公開和監督管理，加大行政審批信息公開力度，M區在區證照辦理中心建立了項目審批公示和窗口服務評價兩個系統，著重做好項目受理和審批結果公開，以及群眾滿意度測評各項工作，接受社會監督，做到行政審批的公開透明。

二、上海市M區行政審批制度改革存在的難點問題

(一)行政審批制度改革推進與形勢任務的要求相比仍顯不足

1.審批方式相對煩瑣。迄今為止，M區基本上還是采用傳統的審批方式，即逐級審批、層層把關，環節較多、程序相對復雜。前幾輪審改雖然對行政審批事項作了大量的削減和調整，但審批事項總體上還是比較多。M區曾實行過33項告知承諾事項，但在落實過程中尚有反復，堅持不夠，推進不快。

2.審批流程尚需優化。并聯審批的問題尚未從根本上得到解決，實際審批過程中基本上還是“串多并少”，流程優化未能做到全覆蓋，部門之間配合不夠，協調較差，缺乏同步。

3.審改推進落實不夠。各部門對行政審批改革的認識程度存在較大差異，思想不夠統一，市區聯動缺乏有效機制，上下對應和工作銜接還需加強。另外，受機構和人員調整的影響，一些好的傳統和做法沒能得到很好的繼承和發揚。

(二)相對集中行政審批權推進較慢

1.“應進則進”存在一定障礙。“要整合目前分散的審批窗口，實行‘一門受理，集中審批’的辦件模式，防止‘行政服務中心’變成‘收發中心’?！盵4]目前入駐區證照辦理中心的行政審批事項和非行政審批事項分別只占全區的48%和8%，按照相對集中行政審批權的要求相距較遠，客觀上根據證照辦理中心現有條件，短期內要想做到“應進則進”并不現實，主觀上有些部門態度不夠積極。

2.部門內部的審批管理整合不夠。有些部門內部審批還沒有做到相對向一個科室集中，導致部門內部職責重疊，內部流轉環節較多，審批效率不高。

3.行政審批信息化建設較為滯后。目前，M區尚未建立統一的網上行政審批服務平臺，各職能部門內部的審批系統基本上都是由相關業務條線開發并負責管理，彼此間互相獨立，信息資源不能共享，跨條線的連接和同步操作無法實現。行政審批信息化建設的滯后使相對集中行政審批權推進較慢。

(三)行政審批監管存在薄弱環節

1.行政審批不夠透明。審批過程缺乏透明度，行政相對人了解不到審批過程的動態情況，行政審批尚未做到標準化、格式化，規范性較為欠缺，政務公開的力度和深度需要進一步加強。

2.監督制約不夠完善。長期以來，M區的行政審批監督一直比較薄弱，近幾年雖然制定了一些制度，采取了一些措施，如聘請社會監督員、組織群眾滿意度測評等，但有些方面還存在缺位，特別是由于缺乏統一的審批與監察電子數據處理平臺，無法對行政審批及其日常監管實行實時監控，對審批流程及各環節的操作不能做到有效掌握。

3.對中介組織的監管需要加強。中介服務機構類型繁多， 魚龍混雜，業務標準和服務質量差異性較大，缺乏強有力的監管手段，尤其是一些涉及建設工程項目的專業性服務機構，對行政審批效率的影響更為直接。

三、進一步推進M區行政審批制度改革的具體建議

1.創新政府文化，為行政服務中心建設提供思想根基。張康之教授把公共行政體系分為客觀結構、主觀結構和價值結構[5]。筆者理解為公共行政體系可以分為物質結構、制度結構和心理—價值—精神結構。物質結構包括辦公設施、機構設置等，制度結構包括法律、法規、公共政策等，心理—價值—精神結構包括的內容相當廣泛，如行政心理、行政精神、行政理念、行政倫理等。筆者認為，心理—價值—精神結構是公共行政體系的核心結構，是公共行政體系的心理支持系統，是政府的“基因”，有什么樣的心理—價值—精神結構就有什么樣的政府。行政審批載體建設不僅僅只是行政服務中心單兵突進的問題，行政服務中心建設需要政府和政府部門的協同推進。為此三種行政理念對推動行政服務中心建設具有重要作用，即權力來源于人民、對公民與企業來說“法無禁止即可為”、對政府來說“法無授權即禁止”[2]。樹立權力來源于人民理念以克服官本位和權力本位;“法無禁止即可為”是指個人和企業的投資、創業行為，若沒有動用公共資金，則不需要政府層層審批，只需在政府有關部門登記或備案;“法無授權即禁止”是指行政審批權的設置由法律確定。

2.集中審批權，提升服務能級。變受辦分離、分散審批為“既受又理”和集中審批是提升行政服務中心服務能級的根本途徑。政府職能部門審批權向一個科室集中。政府職能部門須梳理自己的職能，把具有審批權的事項歸口到一個科室，統一命名為行政服務科。部門行政審批事項較少的，可在某一科(室)增掛“行政服務科”的牌子，或設立首席代表入駐中心辦公。堅持“應進則進”，各職能部門的行政服務科整建制進駐行政服務中心，向行政服務中心集中。各部門窗口成為受理窗口、辦理平臺和辦結出口“三位一體”的工作機構，做到“中心之外無審批”。企業是市場經濟最重要的市場主體，是政府稅收、地方經濟社會發展，提升地方綜合競爭力的支撐力量，因此凡經濟類、涉及企業的行政審批事項，原則上必須進駐行政服務中心，由窗口統一受辦、收費和發證。已進駐行政服務中心窗口的事項，不得在行政服務中心之外受理，即杜絕體外受理。凡不進駐行政服務中心的事項必須報請區政府審定。審批范圍廣，涉及相對人較多，且規則性較強，自由裁量權較小的社會管理和公共服務類審批事項，則集中到社區事務受理中心辦理。進駐部門必須對所屬窗口實行充分授權，窗口負責人及其工作人員在授權范圍內，對申請材料齊全，符合法定情形，不需現場勘察、集體討論、專家論證和聽證，能當場作出決定的事項，必須當場辦理，使一般性審批事項都能在窗口受理后直接辦結。必須由部門領導審批的事項，原則上由分管領導到窗口現場審簽或在網上審簽(需集體會辦決定的事項除外)。原則上審批事項的“否決權”由各職能部門的正職掌握，以提高行政服務中心內部的辦事效率。

3.創新工作機制，提升公共服務水平。一是堅持“九公開”原則。所有進駐事項都要按照“審批事項、審批主體、審批依據、申報材料、審批流程、法定時限、承諾時限、收費依據、收費標準”的“九公開”要求，在行政服務中心窗口和網上進行公示，實行陽光操作。凡不予受理的事項，應當書面向申請人說明理由，并告知其依法享有申請行政復議或行政訴訟的權利;對需上報、轉報審批的事項，應當及時辦理，在本級審批權限內，不得出現申請人往返于窗口與部門之間的現象。二是推進“并聯審批”。對同一個行政審批事項涉及兩個及其以上部門辦理的，實行并聯審批制。鑒于并聯審批在實踐中確實困難較大，并聯審批先從建設項目開始，逐步推開。三是服務承諾和限時辦結。堅持“一次告知，二次辦結”的業務操作規程，建立退件書面告知制度，實行服務承諾和限時辦結。四是精簡環節和壓縮流程。各進駐部門應不斷規范和優化項目管理，制定統一的標準和操作規程，全面梳理、精簡和優化審批流程，實施審批流程再造，切實減少不必要的申請材料與辦理手續，改進審批方式，進一步壓縮時限。

4.提高行政審批信息化水平，為行政服務中心建設提供技術保障。政務服務創新離不開電子政務的支撐。加強行政服務中心電子政務建設，建立政務服務辦公系統，逐步實現行政審批項目數字化管理，應當成為各級行政服務中心的重要發展方向[6]。首先，發展電子政務，盡可能網上審批。按照統籌規劃、整合資源、分步實施的要求，將行政服務中心的信息化建設納入區政府電子政務建設的總體規劃。充分利用區政府門戶網站及現有政務網資源，通過互聯互通，推進信息共享和業務協同，構建并完善行政服務中心以及各職能部門多位一體的審批網絡體系。充分利用信息化手段，逐步導入數字認證等先進技術，積極開展網上審批，提高網上審批的實效性。通過增強網上公示、網上申請、網上受理、網上審批、網上投訴和網上監管等功能，提高審批效率和服務水平，為申請人提供更加快捷、方便的服務。其次，進一步完善區建設項目審批跟蹤監督系統，延伸電子信息跟蹤監察范圍，逐步實現網上全過程跟蹤。根據市統一部署，建立M區行政審批電子監察系統，對各部門實施的行政審批行為實施網上實時監控、預警糾錯，最大限度地減少審批過程的隨意性，為實時督查、糾偏改進提供保證。

參考文獻:

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