城鎮燃氣行業實施特許經營若干問題的分析

摘要:本文結合東營燃氣行業發展的現狀和特點，分析了當前存在的為題，并提出了城鎮燃氣行業實行特許經營的對策。

關鍵詞:燃氣行業 特許經營 城鎮化

建設部頒發了《關于加快市政公用行業市場化的意見》，在業內乃至社會各界引起了強烈反響。全國各地都把加快市政公用行業市場化改革作為工作的重點。對于東營地區，我們結合城鎮燃氣行業的特點，就城鎮燃氣行業實施特許經營的有關問題進行了調研。

一、東營燃氣行業具有廣闊的發展前景

隨著我國城鎮能源結構調整戰略的實施和城鎮居民生活水平的提高，城鎮燃氣事業得到了快速發展。東營市城鎮燃氣已經成為城鎮的重要基礎設施之一，特別是2001年東城實施天然氣工程為標志，揭示了東營城鎮燃氣的發展進入了大規模利用天然氣的時代。東營城鎮燃氣具有廣闊的發展空間，市場前景良好。(一)城鎮化水平提升，要求城鎮燃氣大力發展。

21世紀頭二十年是我國全面建設小康社會，經濟建設更加發展的時期，也是我國城鎮化水平快速推進的重要時期。在這期間，國家把發展黃河三角洲高效生態經濟列入了“十一五”規劃，山東省確定以東營為主戰場，全面實施黃河三角洲開發戰略，打造山東新的經濟發展隆起帶。作為黃河三角洲的中心城市，東營市的發展正面臨重大歷史機遇，因此東營市燃氣等城鎮基礎設施需求量很大，由于城鎮燃氣必將適應城鎮化水平的提升，因此會有一個大的發展。

(二)西氣東輸工程的實施，需要加快城鎮燃氣的發展。

目前我國西氣東輸工程已經全面實施，全國各地都在發展天然氣利用配套工程。由于勝利油田的天然氣產氣量不能滿足整個東營地區未來的發展需求。可以說，東營地區利用西氣東輸天然氣勢在必行，正處于一個新的大發展時期。

(三)城鎮生態環境建設，要求提高城鎮燃氣普及率。

在現代化建設中，我國把生態環境建設作為實現可持續發展戰略中城鎮建設的重要內容。城鎮生態環境建設涉及方方面面。其中大氣環境就與城鎮能源結構相關。城鎮燃氣屬于清潔能源，對于改善城鎮大氣環境有著積極的意義。但目前我國城鎮能源中煤炭仍然占60%的比重，城鎮燃氣的普及率不高。因此進一步提高城鎮燃氣的普及率是“十二五”期間乃至今后更長時間內政府工作的重要任務。這也為城鎮燃氣行業提供了很好的發展機遇。

二、堅持市場化改革是發展城鎮燃氣的必由之路

城鎮燃氣建設，尤其是利用天然氣工程建設的一個特點是投資規模比較大。我國城鎮燃氣行業面對城鎮燃氣大發展，存在兩大難題。一是建設資金缺口比較大。據測算，如果按照傳統辦法籌集資金，即政府財政投入、城鎮維護費只能解決總投資的20%左右，其余80%的資金必須依靠社會資金和銀行貸款來解決。一是行業改革相對滯后，劃域而治的管理體系還沒有完全打破。國有燃氣企業缺乏活力，目前狀況不適應城鎮大發展的要求。要解決這兩個難題必須實行市場化改革。建設城鎮燃氣設施并向社會提供燃氣產品服務是城鎮政府的責任和義務。但這并不意味著只有政府出資建設才是唯一的出路。也應該運用市場機制來解決資金不足的問題。其辦法就是運用特許經營的方式公開向社會招標，擇優選擇城鎮燃氣設施建設和經營的主體。政府即按照特許經營協議，允許企業通過政府核定的價格收取經營所得，以獲得回報。這樣項目建設所需資金，項目建設者與經營完全由企業負責，政府則按照協議進行監管。因此可以說，特許經營的方式是這種完全按照市場機制的運作方式，既發揮了企業追求利益的積極性，又解決了政府管理體制改革中遇到的一些問題方向，是一個好辦法，也是發展我國城鎮燃氣的必由之路。

三、實施特許經營必須開拓創新，深化城鎮燃氣行業的改革

我國城鎮燃氣行業在前些年發展很快，為改善城鎮環境，提高人民生活質量，發展經濟作出了巨大貢獻。在改革中，城鎮燃氣行業已基本上形成了政企分開的局面，涌現了一批公司化經營和市場化運作水平較高的企業。但從總體上說，由于我們很多城鎮燃氣起步時，沿用了計劃經濟條件下的傳統辦法，各自成立各自的公司，一城市一個公司劃地而治，建設由政府投資，干部由政府任命，虧損由政府承擔，致使這些企業缺乏市場競爭的壓力。在城鎮天然氣大發展中，這些企業中少有企業能真正有能力，去開拓市場，擴大自己的經營領域。前面已經介紹過，國家已經明確了兩項重大政策。一是鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式參與城鎮燃氣建設;二是允許跨地區、跨行業參與城鎮燃氣經營。也就是說政府已全面開放城鎮燃氣市場，在相同的市場準入條件下，將通過要適應過去公開招標方式，擇優選擇城鎮燃氣建設和經營單位。

四、燃氣企業在特許經營中要認真研究的幾個問題

(一)政府與燃氣企業的關系問題

政府是授權方，企業是被授權方，兩者之間要通過簽定特許經營協議，建立一種持久的合作伙伴關系。所簽定的協議條文將則成為雙方履行協議的行為準則，而這種協議的條文要比一般的工程合同的供貨契約復雜得多。因為企業不能指望協議一生效，就能盈得豐厚的利潤，政府要為企業最終實現合同期的投資回報，提供協議中承諾的條件。企業必須按照協議保證正常、不間斷運轉，同時還要適應用戶需求變化，提供優質服務。承擔相應的財務方面的風險和法律責任。

(二)價格問題

價格問題涉及城鎮居民和燃氣企業的利益，是一個重要的問題。城鎮燃氣企業所要追求的投資回報和利潤，一是取決于市場范圍，一是取決于價格。但城鎮燃氣價格屬于政府定價的范疇。政府定價主要的決定因素是城鎮居民和其他用戶的承受能力，另一個因素是政策性因素，如政府可能要從調整能源結構，注重環境治理的角度，強調煤改氣，擴大用氣范圍。第三個因素現在一些城鎮在發展城鎮燃氣中，還執行收取初裝費的規定等等，所以政府與燃氣企業在簽定特許經營協議時，對價格問題要進行充分的討論，要充分考慮城鎮燃氣項目收支平衡，使價格定在比較合理的范圍。

(三)協議中明確特許經營期問題

從概念上說，特許經營期間問題也是協議雙方所要研究確定的一個主要問題。特許經營期問題主要取決于燃氣企業與政府簽定協議中所要采取的經營方式，投資回報期等因素。在我國城鎮利用天然氣工程中，授權經營的企業在經營過程中是需要不斷投資，才能不斷擴大城鎮供氣范圍，完善城鎮燃氣系統，所以在頭些年，收益較小，因此也必須通過合理確定特許經營期限來給予補償。從授權方來說，要考慮被授權方的正常利潤，又要考慮好如何促進被授權者的再投資，可以適當延長特許經營期限。