地方政府融資平臺貸款風險問題研究

摘要:近日，財政部，發改委，央行，銀監會聯合發布了《關于貫徹〈國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》，《通知》中要求各地財政部門在10月31日前上報地方融資平臺公司債務核實情況，這些債務指的是融資平臺公司在今年6月30日前通過直接接入，拖欠或因提供擔保，回購等信用支持形成的債務。地方政府融資平臺債務亟需清理，對于債務的規范問題早就引起人們的重視，而此次《通知》的目的正是減緩由于融資平臺而給政府巨大的債務壓力。

關鍵詞:地方政府;融資平臺;風險

中圖分類號:F83

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)21-0188-02

1 地方政府融資平臺的運行及發展進程

地方政府融資平臺是指地方政府為了融資主要用于進行基礎設施和城市建設項目，所組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的市政實體公司。這些公司實際上是地方政府的融資工具，它們通過地方財政撥款或地方政府注入土地、股權等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，重點工作是將融入的資金投入公用事業建設等項目中，平臺融資以土地等國有資源和資產作為抵押，以地方政府為擔保，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾。

地方政府融資平臺的發展歷程大體上有幾個階段:第一個階段是從1992年到1997年的初步探索階段。上海最早成立融資平臺，當時上海組建了城市建設投資開發總公司。第二個階段是推廣和融合階段，從1998年到2008年。1998年安徽的蕪湖市與國家開發銀行簽訂了第一單貸款協議。2002年以后，重慶市政府組建了“八大投”，并得到了開行的支持，對此世界銀行給予了充分肯定。此后，各地開始紛紛效仿成立地方政府融資平臺。

根據公司是否有經營性收入，由地方政府組建的市政實體公司主要分為以下三類:第一類公司所投資的項目是公益性的，完全沒有經營性收入的，如城市道路、公共文化、體育設施等，這類項目主要依靠財政性資金償還;第二類公司所投資的項目有部分的經營性收入并主要依靠自身收益償還債務，但是不能完全自負盈虧;第三類公司所投資的項目有經營性收入并且可以自負盈虧，只有項目資本金靠財政收入，如開發新區、城市供水供電等。

2 地方政府融資平臺的作用

地方融資平臺的成立至今發揮了其本身的優勢，不僅投資的項目本身具有積極的社會效應，而且為我國整個經濟的穩定與增長有著重要意義。

第一，從整個社會經濟水平來看，2008年下半年，受金融危機的影響，美、日、歐三大貿易伙伴需求急劇減少，國際市場萎縮，根據近幾年的統計，美、日、歐市場占我國出口份額的60%以上，但由于美、日、歐受金融危機導致的經濟滑落，必然導致需求的減少，因而，我國出口嚴重受阻，國內生產過剩，中央政府為此啟動了一系列“保增長、促銷費、穩就業”的措施，推進金融、教育、交通、環境等現代服務產業部門的改革，客觀上來說，地方政府融資平突顯出了其極具優勢的一面，通過這個平臺向銀行貸款，在當前外需不足的背景下，使得一些因為出口量減少而減產的企業有了新的訂單，增加了國內更多的需求，充分調動企業生產能力，保證了國內市場上經濟的正常運行，在迅速貫徹落實4萬億元刺激經濟計劃這點上發揮了巨大作用。

第二，從地方經濟效益看來，地方融資平臺對項目建設進行大量的投資，勢必要求更多勞動力的參與，因而提高了當地的就業率，拓寬了居民謀生渠道，增加了當地人民的收入。并且，項目的建設改善了地方市政設施和城市形象，增強了當地城市的社會競爭力，為當地提供了發展了潛能和空間，有利于當地綜合水平的進一步發展。

第三，從融資平臺的債主銀行看來，銀行通過向融資平臺貸款，一方面反應了銀行對支持城市基礎設施項目的建設表現出社會責任感，另一方面，銀行可借此機會派生出更多業務，加快自身發展，因而融資平臺為銀行業提供了一個充分發揮自身業務和潛力的機會。

3 地方政府融資平臺的風險

近年來，由于融資平臺對政府提高政績而言極具吸引力，各地政府便紛紛開展大規模的基礎設施建設以及公共事業發展等，地方政府融資平臺的規模日益增大，2009年更是融資平臺茂盛成長的一年。為拓寬中央投資項目配套資金渠道，央行和銀監會將鼓勵地方政府通過設立合規的投融資平臺吸引銀行信貸，并鼓勵其通過債務工具進行融資。

2009年3月，中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！边@一意見更為貸款疏通了道路，地方融資平臺融資規模顯著增大，融資手段多樣化。

融資平臺從短期看來是沒有風險的，然而如此的中長期頻繁貸款表現出的正是日益增加的負債數據，這些讓我們不得不開始質疑融資平臺的合理性和還款能力，誠然，對于銀行，對于政府，對于整個社會，融資平臺的設立存在多方面的風險。

第一點，對于融資平臺而言，平臺存在信用風險。具體的表現在三個方面。

首先，從融資平臺屬性來看，融資平臺的設立主要是用于向銀行借款為政府的基建項目等融資。這類平臺公司并沒有主營業務，它們的很多投資建設項目并不產生收益，因而缺少第一還款來源，究其資產，也只是政府劃撥的土地和股權，并且以政府的財政收入為擔保。對于未來平臺整個現金償付狀況，正如科院金融研究所中國經濟評價中心主任劉煜輝所言，“我們曾對110個城市進行問卷調查，結果發現只有10%的項目是完全可以依靠項目現金流作為第一還款來源，90%以上的貸款需要土地開發權、地方政府財政安排等第二還款來源支持。”然而按照國際標準，地方政府債務與它的財政收入的比例應該為1比1，然而，根據審計署審計，18個省里面有7個省、10個市的債務超過財政收入2倍。更憂心的是，2009年以來，經濟大幅度下滑和結構性減稅導致財政收入轉為負增長，另外，房地產市場日益蕭條，使得以“土地財政”為主的地方政府的財政收入每況日下。

然后，地方政府為了能通過融資平臺從銀行大量融資，便想盡辦法向銀行出具各種形式的擔保函或承諾，承諾在政府指定借款人無法償還貸款本息時，由政府出面通過補貼來還款，然而根據我國《擔保法》規定，地方政府出具的還款承諾函以及擔保函等不具備擔保效力。因而融資平臺產生信貸風險的可能性極大。

最后，平臺融資責任主體模糊，大部分融資平臺的管理人員同時兼具兩種身份，他們往往缺乏企業經營管理的專業知識和經驗，因而在在融資過程中容易出現決策失誤，另外融資平臺的負責官員在職時，利用融資平臺貸款能提高自身的政績，得到升遷的機會，但是由于平臺貸款多為中長期貸款，會造成后來的官員接任愈來愈厚重的財政負擔并同時繼續建立更多的融資貸款或者組建更多的融資平臺，甚至會違背之前的還款承諾。

第二點，對于銀行而言，存在的風險表現在兩個方面。

首先，由于地方政府融資平臺的項目多是基礎建設，公共事業項目等，這些項目的特點是建設期長，因而平臺從銀行所貸的資金的使用時間也很長，而當前大量類似項目的增多，勢必產生銀行中長期項目貸款巨幅增加，這對于銀行的對款結構會有不均衡的影響。而且原來開發銀行屬于政策性銀行的時候，它通過發債，因而擁有比較穩定的長期的資金來源。因此，資金貸款的期限相對比較固定。2009年底，主要上市銀行地方政府融資平臺貸款約占貸款總額的10%左右，國開行和地方性金融機構占比則相對較高，其中國開行的融資平臺貸款(以基本建設貸款為統計口徑)占比已達69%.

此外，政府通常不向銀行提供詳細的財政收支、負債狀況等，銀行很難清楚地了解到平臺的負債情況和還款能力，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財政和商業銀行買單。而且銀行之間對跨銀行借貸也并無溝通機制，因而銀行與融資平臺存在著嚴重的信息不對稱，地方政府會利用一個項目向多家銀行融資，形成“多頭融資”的局面。

參考文獻

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