城市房屋拆遷中政府角色的法律厘定

摘要:政府在城市拆遷中存在角色錯位現象，其中城市拆遷法律制度的不完善是其深層原因;認識上的偏差是其主觀原因;利益的驅動是其客觀原因。應通過完善相關法律法規，健全拆遷政策，嚴格拆遷程序，加強行政監督等途徑來糾正，以實現政府管制與市場機制的良性互動。

關鍵詞:房屋拆遷;政府角色;合法權益;法律分析

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)09-0074-02

近年來，一些地方政府在城市拆遷中角色錯位，在一定程度上影響了社會穩定和城市建設的健康發展。因此，如何對城市拆遷中政府角色錯位現象進行分析并重新厘定，是我們必須正視且需要深入研究的重要課題。

一、城市房屋拆遷中政府角色錯位的主要表現

1.拆遷主體的角色錯位。根據房屋拆遷的法理內涵，房屋拆遷是國家收回土地使用權的行為，那么拆遷的當事人一方應當是政府，另一方是被拆遷的居民。而《城市房屋拆遷管理條例》規定，拆遷人申請房屋拆遷許可證，應當遞交“國有土地使用權批準文件”，只要拆遷單位獲得了政府頒發的拆遷許可證就可以實施拆遷活動。國務院立法將本應當由國家獨有的權利讓渡給“取得房屋拆遷許可證的單位”，同時在原居民還擁有房屋所有權和土地使用權的狀況下，向“取得房屋拆遷許可證的單位”發放“國有土地使用權批準文件”，即在同一片土地上存在兩個權利狀態:原居民的房屋所有權，土地使用權和“拆遷人”新獲批準的“國有土地使用權”。直接違背了“一物一權”的民法基本原則，形成權利的對抗和沖突，而且后者的權利由于處于拆遷的前提下擁有絕對強勢，前者因為被拆遷而處于絕對劣勢。此時，政府的拆遷人角色變成了單純的證照頒發者，而將這一角色讓渡與其他拆遷單位，造成拆遷單位以公益為幌子侵害公民的合法權益。

2.物權保護中的角色錯位。首先，依據物權平等保護的原則，主物權與他物權，即土地所有權和土地使用權應予一體保護。而在中國房屋拆遷過程中，國家土地所有權占絕對優勢，而土地使用權處于劣勢，由于兩者的地位及權利嚴重不對等，兩方面的權利形成“主仆”關系，因而土地使用權無法得到保障。“主人”要收回土地，“仆人”無可奈何，只好拱手相讓。其次，所有權是物權的核心，中國物權法將所有權劃分為國家所有權，集體所有權以及個人所有權，但并未規定這三類所有權的行使之間存在差別。所以，不管是在標的物同類的所有權上，還是標的物不同類的所有權上，保護都應當是對等的。公民在購買房屋時，依照法律規定辦理房屋產權登記后，即獲得房屋的所有權。當政府為了公共利益征收單位和個人的房屋時，政府的土地所有權和房屋所有者的所有權是同時存在。此時，兩個所有權應當是對等的，政府要征收房屋應當同房屋所有者進行平等的協商。但實際拆遷中政府卻往往依據對土地的所有，利用手中的行政權單方發布拆遷決定，強行拆遷。

3.行政程序中的角色錯位。市場機制往往會犧牲部分群體的權益來換取高效益，政府理應努力平衡公平與效率，糾正和彌補市場的不足。但實際情況是政府并未體現其作用。在犧牲被拆遷人部分利益的拆遷過程中，有些地方政府并沒有履行監管拆遷補償是否合理、是否足額、是否及時到位的職責，也沒有保障被拆遷人的知情權，結果導致民眾不滿、社會不安定的隱患頻頻出現。

另外，對于開發商在市場機制下過度追求效率和利潤而犧牲整體效益及可持續發展能力的現象，政府大多沒有進行有效監管和限制，嚴重影響了城市未來發展的能力。

二、城市房屋拆遷中政府角色錯位的主要原因

1.法律制度的不完善是政府角色錯位的深層原因。中國房屋拆遷法律制度的不完善是導致政府在城市拆遷中角色錯位的深層次原因。雖然中國已初步建立了包括《土地管理法》、《城市規劃法》、《城市房地產管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《土地管理法實施條例》等拆遷法律制度。但是，由于立法體制和立法技術的原因，這些法律法規存在較大缺陷，主要表現為:(1)拆遷程序規定不當。(2)未區分公益性與商業性拆遷。(3)越權立法。

2.認識上的偏差是政府角色錯位的主觀原因。主要表現為政府對自身職能和目標的錯誤定位。一些地方政府為了解決自身財政壓力開辦房地產企業，在市場競爭中既當管理者又當競爭者，本應由企業來追求的目標也成了政府所追求的目標，從而導致府角色沖突。

3.利益的驅動是政府角色錯位的客觀原因。如前所述，政府通過實施拆遷后對土地進行市場化運作能獲得巨額利潤，因此地方政府對拆遷工作表現了極大的熱情，尤其是商業性拆遷備受地方政府青睞。商業性拆遷與后續性的商業項目關系密切。項目實施在政府無須太多負擔的前提下，將大幅提升當地的GDP，特別是與舊城改造結合的房地產項目會令城市面目煥然一新。另外，城市拆遷還與招商引資密切相關。通過招商引資則能夠在短時間內為其迅速樹立切實可見的“政績”。

三、城市房屋拆遷中政府角色回歸的主要途徑

1.完善法律法規，健全拆遷政策。針對《城市房屋拆遷管理條例》、《土地管理法》、《城市規劃法》等法律法規與憲法存在沖突的問題，以完善拆遷程序、限制政府權力為重點進行適憲性修改，以保持法律的統一性;針對《城市房屋拆遷管理條例》、《土地管理法》、《城市規劃法》等法律法規實施中存在的問題，制定和完善相關政策，規范行政裁決、強制執行程序和有關問題;盡快制定土地征用法，將公益性拆遷納入其調整范圍，嚴格界分公益性拆遷和商業性拆遷，嚴格限定“公益性”的范圍，避免“公益性”解釋的擴大化以及多征少用、征而小用、亂征濫用等現象;廢除土地出讓金制度。以統一的物業稅制度取代土地出讓金制度。阻斷政府壟斷經營城市商業性用地一級市場的行為，停止地方政府經營商業性用地的“經營城市”行為;為從根本上解決城市房屋拆遷中的制度缺陷，還必須制定專門法律對城市房屋拆遷問題進行規范。迄今為止，中國還沒有一部規范房屋拆遷行為的基本法律。《物權法》雖然規定了，為了公共利益的需要，可以依照法律規定對單位、個人的房屋及其他不動產進行征收，并依法足額進行補償;征收個人住宅的，應當保障被征收的居住條件。但這些規定也只是一些原則性規定，基本不具有操作性。要切實保護被拆遷人的合法權益，就必須制定與《物權法》精神相適應的專門法律對城市房屋拆遷問題進行規范，明確房屋拆遷的程序制度、補償評估制度、拆遷人擔保制度以及拆遷補償范圍和補償辦法等。

2.完善拆遷程序，創新工作機制。公共利益是征地拆遷的法定理由，為了保護被拆遷人的合法權益，規范政府的行政行為，有必要建立合理的公共利益確認機制。在確認主體上采取“三三”原則，由政府城市規劃單位、被拆遷人代表和專家組成聽證委員會，進行聽證。在確認方式上采取聽證制度與司法審查制度的結合，即在聽證結果出來后，有聽證主體三方通過仲裁或司法審查的方式對拆遷是否基于公共利益進行最終的確認。為了杜絕以公共利益為由，謀取個人和個別單位利益進行違法拆遷事件的發生，可以把房屋拆遷事故發生率、群眾上訪率作為政府和領導工作成績的指標之一。對那些包庇違法拆遷，事故發生后不及時處理的領導，從嚴追究其相應責任。

3.深化體制改革，正確定位政府職能。(1)政府應是城市拆遷的規劃者。政府在制定城市規劃時應該從城市發展的大局出發，本著提升城市功能，提高居民居住水平的目的，兼顧城市拆遷的公益性和對私人利益保護的雙重原則，防止城市規劃成為房地產開發商和權力尋租者撈取私人利益的工具的前提下，并實行有效的群眾參與機制和聽證制度，制定可實、有效、合理的城市規劃。這個工作也只有政府能做到，只有這樣才能確保一個城市資源的優化配置，才能提前預防不合理拆遷存在的可能性，保證拆遷工作的良性發展和人民利益的保障。(2)政府應是公私利益的協調者。在城市房屋拆遷過程中，公共利益與個人利益的沖突在所難免，公私利益的協調自然也是政府在拆遷工作中的一個重要內容。如何能在個人利益服從公共利益的大原則下較好地協調二者關系，這對政府工作者來說，就是一門藝術，一門大學問，也是政府須扮演的一個重要角色，這一角色體現了政府在社會管理中的協調職能。在拆遷過程中，為保證公共利益常常以犧牲部分個人利益為代價，這必然引起諸多利益犧牲者的不滿，為此，政府須較好地進行溝通，盡量少用手中的強制權力，而盡可能地彌補利益損失，盡可能地實現公私兼顧。(3)政府應是依法拆遷的監督者。在全國范圍來說，城市房屋拆遷的監督管理機關，是國務院建設部。而到了地方則是由縣級以上地方人民政府中的各有關部門，其中實施監督管理的是房屋拆遷管理部門而其他有關部門予以配合。其職責就是依照法律法規的授權和法定程序，嚴格按照《城市房屋拆遷條例》，參照各地方性法規、規章，認真履行拆遷監督管理職能。具體包括:拆遷單位的資格或資質管理、房屋拆遷許可證的審批與發放、延期拆遷的審批、拆遷委托合同的備案管理、暫停辦理有關手續的通知書的發放、延長暫停期限的審批、對拆遷補償糾紛的居間裁決、受理強制拆遷的申請、建設項目轉讓的管理、拆遷補償安置資金使用的監督、拆遷產權不明確房屋的補償安置方案的審核、對拆遷違法行為的查處以及接受委托拆遷的單位的資格認定等內容。

總之，城市房屋拆遷工作涉及被拆遷人的切身利益，各級政府尤其是房屋拆遷管理部門應充分認識做好拆遷工作對促進經濟發展和社會穩定的重要性，增強責任感，認真研究拆遷當事人關心的難點和熱點問題。對于被拆遷人反映強烈、矛盾突出的問題，應積極尋求解決對策，做好宣傳、解釋和安撫工作，讓人們理解拆遷、配合拆遷，減少拆遷過程中的矛盾和糾紛，切實做到依法拆遷、有序拆遷、文明拆遷。

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