透視安全生產新政

《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》(以下簡稱《通知》)是繼2004年《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》、2005年國務院第116次常務會議確定的安全生產12項治本之策之后，國務院出臺的又一個事關安全生產工作大局的重要文件?！锻ㄖ穬热葚S富，新的政策多、硬的措施多、管用的制度多，將對加強企業安全生產工作，推進安全生產形勢持續穩定好轉發揮重要的作用。從某種程度上說，《通知》的出臺是我國安全生產工作的“新政”，將給安全生產工作帶來重要的戰略機遇。

一，《通知》出臺時機與背景分析

(一)從我國所處的發展階段看，安全生產的任務都十分繁重，必須要有更加有效和有力的措施，以縮短生產安全事故“易發期”、“多發期”的時間。

從1980年開始，我國經濟總量先后超越德國、英國、法國等發達國家，到今年二季度，超過日本，位列世界第二。但不可否認的是，我國總體上還處于工業化的中級階段，實現又好又快發展仍是首要的任務。由于我國的經濟增長方式還沒有根本轉變，加之現有的產業結構不盡合理、技術水平較低、企業結構多元化、管理方式較為粗放及用工結構用工方式臨時化等，這一階段也還是我國生產安全事故的“易發期”、“多發期”，安全生產的基礎總體較差、安全生產的保障能力低下，生產安全事故在某些地區、某些時候多發、總量較大。安全生產問題不解決好，將直接影響經濟又好又快發展和經濟增長方式轉變，因此，必須采取更加有效、有力的措施切實解決安全生產的突出問題，以力求縮短生產安全事故“易發期”、“多發期”的時間。

(二)從安全生產工作的規律看，安全生產的反復性、復雜性及艱巨性，要求我們采取更加有效有力的措施，進一步加大安全生產工作力度。

近年來，黨中央國務院及各級黨委政府對安全生產工作高度重視，確立了“安全發展”的指導原則；出臺了一系列強化安全生產工作的重大決策和部署，通過建立和完善安全生產指標及控制體系、落實兩個主體責任、健全安全生產監管體制機制、增加安全投入、出臺經濟政策、開展事故隱患排查和重點行業領域整治、嚴肅查處責任事故、加快應急救援體系建設等措施，安全生產工作不斷加強，事故總量逐年下降，重點行業領域安全生產狀況持續改善，重特大事故明顯減少。但受生產力發展不均衡和基礎薄弱的制約，安全生產形勢仍然嚴峻，特別是今年上半年在事故總量同比繼續下降的同時，重特大事故有所反彈。造成這一狀況的最主要的原因是：一些企業盲目追求經濟效益，重生產輕安全，安全管理薄弱，安全生產主體責任不落實；無證或證照不全非法生產，超能力、超強度、超定員違法違規生產，小煤礦整合技改期間非法組織生產；一些地方和部門安全監管責任不落實、措施不到位等。因此，必須要有更加嚴厲的政策、措施，強化安全生產工作力度，以鞏固和提高安全生產工作的成效。

(三)從安全生產主體責任落實的角度看，企業安全生產主體責任落實更具有直接和決定性的作用，必須以更加有效的措施使企業安全生產主體責任真正落到實處。

企業是社會經濟活動的微觀主體和基本單元，應對本單位安全生產工作“全面負責”。在現有的安全生產工作格局中，企業所處的地位最重要、發揮的作用最大。政府的監管是外部的監管、是“外因”，而企業的主體才是內部的管理、是“內因”，具有決定性的作用。國家安全生產的方針政策、法律法規、規章規程標準及各級政府各項決策部署只有落實到企業，才是真正、最終的落實，才能發揮真正、有效的作用。沒有哪一級政府及哪一個監管部門可以完全取代、承擔和包攬企業生產經營中應由企業自身承擔的安全生產工作。從目前我國的實際情況看，與政府監管責任落實相比，企業安全生產主體責任的落實相對較為薄弱，企業主要負責人不履行法定職責、安全生產投入不足、安全生產各項保障制度落實不到位、日常管理工作不落實等問題非常突出。因此，必須采取更有力的措施，緊緊抓住企業主體責任落實這個關鍵，努力提高企業的安全生產保障能力，以最終保障安全生產工作的有效落實和安全生產工作水平的提高。

(四)從我國安全生產戰略任務的要求看，在初步實現安全生產形勢穩定好轉的階段性目標后，必須有更加有力有效的措施來實現安全生產形勢根本好轉這一戰略目標。

2004年《國務院關于進一步加強安全生產工作的通知》提出到2007年要實現安全生產狀況穩定好轉，到2010年實現全國安全生產狀況明顯好轉，到2020年實現全國安全生產狀況根本好轉。安全生產“十一五”規劃實施以來，我國生產安全事故總量持續下降，重特大事故明顯減少，重點行業領域安全生產狀況穩定好轉。整體安全生產狀況持續改善：億元國內生產總值生產安全事故死亡率從2005年的0.69下降到2009年的0.25，下降了64％：工礦商貿從業人員十萬人生產安全事故死亡率從2005年的3.88下降到2009年的2.42，下降了37％：萬車事故死亡率從2005年的7.6下降到2009年的4.3，下降了43％；煤礦百萬噸死亡率從2005年的2.71下降到2009年的0.89，下降了67％?？梢哉f，我國安全生產狀況明顯好轉的階段性戰略目標已基本實現。從現在到2020年要“實現安全生產狀況的根本好轉，億元國內生產總值生產安全事故死亡率、十萬人死亡率達到或接近世界中等發達國家水平”，“十二五”這五年至關重要，必須要有更有力的措施和有效的保障，來應對今后一個時期安全生產的各種挑戰。

(五)從安全生產法律法規體系的建設看，現有法律法規的某些滯后性，要求我們及時出臺新的有效的政策，以應對安全生產工作出現的新情況、新問題、新矛盾。

《安全生產法》實施以來，我國安全生產法律法規的配套建設步伐不斷加快，安全生產特別是企業安全生產工作得到較好規范和強化。但隨著安全生產形勢的發展，現有安全生產法律法規在一些方面已顯得不太適應，特別是對于如何有效落實企業安全生產主體責任、有效打擊安全生產非法違法行為、及時查處制裁企業存在的安全生產方面的嚴重違法行為等力度不夠，對企業及企業主要負責人的一些嚴重的安全生產違法行為的處罰不及時、還無法觸及企業及主要負責人真正關心的利益，導致企業安全生產方面違法行為的收益仍然可能大干違法行為的成本。而安全生產法律法規的修改、補充和完善，所經歷的時間長、程序多，及時出臺《通知》一方面可以有效地彌補現有安全生產法律法規的某些不足，對企業安全生產某些急需規范的問題進行規定，另一方面通過《通知》創設的制度、規定也可為進一步修改完善安全生產法律法規作必要的鋪墊和先期準備。

二、《通知》主要特點解讀

(一)目標的明確性。目標明確是《通知》顯著的特點，主要體現在兩個層面一是總體目標明確。《通知》要求深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，牢固樹立安全發展的理念，切實轉變經濟發展方式，把經濟發展建立在安全生產有可靠保障的基礎上，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，全面加強企業安全管理，健全規章制度，完善安全標準，提高企業技術水平，夯實安全生產基礎；堅持依法依規生產經營，切實加強安全監管，強化企業安全生產主體責任落實和責任追究，促進我國安全生產形勢實現根本好轉。二是重點領域明確?！锻ㄖ芬笠悦旱V、非煤礦山、交通運輸、建筑施工、危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品、冶金等行業(領域)為重點，全面加強企業安全生產工作。通過更嚴格的目標考核和責任追究，更加有效的管理手段和政策措施，建成完善安全生產應急救援體系，建立更加完善的技術標準體系，進～步調整產業結構，推進重點行業的企業重組和礦產資源開發整合，以更加有力的政策引導，形成安全生產長效機制。

(二)思路的系統性?！锻ㄖ分骶€突出、思路一以貫之，是對近年來我國出臺的安全生產政策措施的合理銜接及不斷深化。如2004年《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》就要求“強化管理，落實生產經營單位安全生產主體責任”，提出了依法加強和改進生產經營單位安全生產管理、開展安全質量標準化活動、搞好安全生產技術培訓、建立企業提取安全費用制度及加大生產經營單位對傷亡事故的經濟賠償等措施。2005年國務院第116次常務會議提出的安全生產12項治本之策就包括了加強安全規劃、行業管理、安全投人、科技進步、教育培訓、激勵約束考核、企業主體責任、事故責任追究、社會監督參與、監管和應急體制等措施。而《通知》在此基礎上，對近年來的相關政策、制度和舉措加以延續，對相關的內容加以發展和創新，提出了更為全面、有力的政策措施。同時，《通知》還對在近年來全國各地安全生產工作一些有益的探索中所創造的做法、經驗加以完善，上升為全國層面的制度。

(三)制度上的科學性。法律法規規章或政策措施的出臺實際上是一種制度設計，制度的設計是否可行、有效、科學則是制度是否得以落實的關鍵因素，只有當所設計的制度能對所指向的對象的利益真正產生影響、并使指向對象的行為朝著制度設計者預期的方向時，這種制度才有可能得以落實并產生效應?！锻ㄖ匪鶆撛O的一些制度特別注重有效性，集中圍繞企業這一責任主體相關的利益來進行制度設計，一方面既注重對企業進行相應的約束、增大企業及企業主要負責人與領導班子的責任和壓力，讓企業變壓力為動力，如要求“企業主要負責人和領導班子成員要輪流現場帶班，煤礦、非煤礦山要有礦領導帶班并與工人同時下井、同時升井”等。另一方面又注重對企業的引導和激勵，如《通知》中要求“組織對企業安全生產狀況進行安全標準化分級考核評價，評價結果向社會公開，并向銀行、證券、保險、擔保等主管部門通報，作為企業信用評級的重要參考依據”。

(四)措施的整體性?！锻ㄖ丰槍π滦蝿菹乱恍┯绊懞椭萍s企業安全生產工作的關鍵、重點和難點問題，提出了嚴格企業安全管理、建立堅實技術保障、強化安全監管、建立高效的應急救援體系、實行高標準的行業準入、推進政策引導、更加注重經濟發展方式轉變、嚴格目標考核和責任追究等手段。這些手段包括法律手段、行政手段、教育手段、技術手段、經濟手段等，其作用范圍包括了企業安全生產工作的全過程、全方位及全員，對企業安全生產的源頭管理、過程控制、應急救援及事故查處和責任追究作出具體規定。相關政策措施的制定與執行者，不僅有各級政府也包括了政府的相關部門，既包括負有安全生產監管職責的各部門，也包括了投資管理、財政、銀行、證券、保險等相關管理與調控部門，充分體現“綜合治理”的要求，注重發揮各種手段的整體效能，兩個責任主體的責任加大，對于企業安全生產方面的違法行為以及企業負責在安全生產履職上應負的責任多處強調給予上限的處罰，或對企業實行關閉或停產停止建設等處罰。

(五)作用的長效性。《通知》的影響是長久、重大的。第一，《通知》所強調和著眼的不僅僅是企業的安全生產工作，而是要通過強化企業安全生產工作、落實企業安全生產主體責任這一關鍵抓手，來帶動和促進整個安全工作體制機制與法制的建設與完善；第二，《通知》不僅僅要解決當前安全生產工作的突出問題，努力遏制今年以來重特大事故多發的被動局面，還要立足長遠，體現標本兼治、重在治本，著眼于推動和促進安全生產長效機制的建立；第三，《通知》不只是就安全生產強調安全生產，也不是就安全生產抓安全生產，而是著眼于解決影響安全生產工作的一些深層次問題和體制性難題，從法制體制機制、從監管體系隊伍、從技術進步、從監管監察能力建設、從政策引導等全面推進安全生產工作的加強，為加快經濟發展方式轉變提供有力的安全生產保障；第四，《通知》不僅僅著眼于確保安全生產“十一五”規劃目標任務的完成，而且要為“十二五”規劃的編制及實施創造更加堅實的基礎，特別是《通知》所創設的制度、提出的政策措施為安全生產“十二五”規劃的編制指明方向。

三、《通知》的主要創新之處

國家安全監督管理總局黨組成員、總工程師黃毅同志將《通知》中的創新之處歸納為“十項創新、十項完善”。

(一)《通知》十個方面的制度創新

1 建立重大隱患治理和重大事故查處督辦及公告制度?！锻ㄖ芬幎▽χ卮蟀踩[患治理實行逐級掛牌督辦、公告制度，明確重大隱患治理由省級安全生產監管部門或行業主管部門掛牌督辦，國家相關部門加強督促檢查。建立事故查處督辦制度，依法嚴格事故查處，對事故查處實行地方各級安全生產委員會層層掛牌督辦，重大事故查處實行國務院安全生產委員會掛牌督辦。事故查處結案后，要及時予以公告，接受社會監督。

2 建立領導干部輪流現場帶班制度?！锻ㄖ愤M一步強化了企業主要負責人和領導班子對生產過程進行管理的領導責任，要求企業主要負責人和領導班子成員要輪流在現場帶班。煤礦、非煤礦山要有礦領導帶班并與工人同時下井、同時升井，對無企業負責人帶班下井或該帶班而未帶班的，對有關責任人按擅離職守處理，同時給予規定上限的經濟處罰。發生事故而沒有領導現場帶班的，對企業給予規定上限的經濟處罰，并依法從重追究企業主要負責人的責任。

3 建立先進適用技術裝備強制推行制度。《通知》要求煤礦、非煤礦山安裝監測監控系統、井下人員定位系統、緊急避險系統、壓風自救系統、供水施救系統和通信聯絡系統等技術裝備，并于3年之內完成。逾期未安裝的，依法暫扣安全生產許可證、生產許可證。運輸危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專用車輛，旅游包車和三類以上的班線客車要安裝使用具有行駛記錄功能的衛星定位裝置，于2年之內完成：在大型尾礦庫安裝全過程在線監控系統，大型起重機械要安裝安全監控管理系統。

4 建立安全生產長期投入制度?！锻ㄖ芬笄袑嵶龊梦驳V庫治理、扶持煤礦安全技改建設、瓦斯防治和小煤礦整頓關閉等各類中央資金的安排使用，落實地方和企業配套資金。進一步完善高危行業企業安全生產費用財務管理制度，研究提高安全生產費用提取下限標準。依法加強道路交通事故社會救助基金制度建設，加快建立完善水上搜救獎勵與補償機制。高危行業企業探索實行全員安全風險抵押金制度。

5 建立企業安全生產信用掛鉤聯動制度?！锻ㄖ芬蠼M織對企業安全生產狀況進行安全標準化分級考核評價，評價結果向社會公開，并向銀行、證券、保險、擔保等主管部門通報，作為企業信用評級的重要參考依據。對于發生重大、特別重大生產安全責任事故或一年內發生2次以上較大生產安全責任事故并負主要責任的企業，以及存在重大隱患整改不力的企業，由省級及以上安全監管監察部門會同有關行業主管部門向社會公告，并向投資、國土資源、建設、銀行、證券等主管部門通報，一年內嚴格限制新增的項目核準、用地審批、證券融資等，并作為銀行貸款等的重要參考依據。

6 建立完善企業安全生產預警機制及建設更加高效的應急救援體系?！锻ㄖ肥状我笃髽I建立完善安全生產預警機制，每月進行一次安全生產風險分析。同時要求加快國家安全生產應急救援基地建設，抓緊建設7個國家礦山應急救援隊，配備性能可靠、機動性強的裝備和設備，保障必要的運行維護費用。推進公路交通、鐵路運輸、水上搜救、船舶溢油、油氣田、危險化學品等行業(領域)國家救援基地和隊伍建設。

7 建立現場緊急撤人避險制度?！锻ㄖ焚x予企業生產現場帶班人員、班組長和調度人員在遇到險情時第一時間下達停產撤人命令的直接決策權和指揮權。并規定因撤離不及時導致人身傷亡事故的，要從重追究相關人員的法律責任。

8 高危企業安全生產標準核準制度。《通知》要求加快完善安全生產技術標準，并根據行業技術進步和產業升級的要求，加快制定修訂生產、安全技術標準，制定和實施高危行業從業人員資格標準。要求把符合安全生產標準作為高危行業企業準人的前置條件，嚴格把好安全準人關。

9 建立提高工傷事故死亡職工一次性賠償制度?！锻ㄖ芬幎◤?011年1月1日起，依照《工傷保險條例》的規定，對因生產安全事故造成的職工死亡，其一次性工亡補助金標準調整為按全國上一年度城鎮居民人均可支配收入的20倍計算，發放給因工死亡職工近親屬。

10 建立企業負責人職業資格否決制度?！锻ㄖ芬幎▽ζ髽I發生重大生產安全責任事故，要追究事故企業主要負責人責任，對重大、特別重大生產安全責任事故負有主要責任的企業，其主要負責人終身不得擔任本行業企業的礦長(廠長、經理)。

(二)《通知》的“十個完善”

1 強化隱患整改效果評價?！锻ㄖ芬笃髽I經常性地開展安全隱患排查，并切實做到整改措施、責任、資金、時限和預案“五到位”，建立以安全生產專業人員為主導的隱患整改效果評價制度。對隱患整改不力造成事故的，要依法追究企業和企業相關負責人的責任。

2 全面開展安全生產標準化達標建設?！锻ㄖ芬笃髽I深入開展以崗位達標、專業達標和企業達標為內容的安全生產標準化建設，凡在規定時間內未實現達標的企業要依法暫扣其生產許可證、安全生產許可證，責令停產整頓：對整改逾期未達標的，地方政府要依法予以關閉。

3 強化安全生產技術管理和技術裝備研發。《通知》要求強化企業技術管理機構的安全職能，落實企業負責人安全生產技術管理負責制，強化企業主要技術負責人技術決策和指揮權。鼓勵企業開展安全科技研發，加快安全生產關鍵技術裝備的換代升級。加大對高危行業安全技術、裝備、工藝和產品研發的支持力度，引導高危行業提高機械化、自動化生產水平。

4 建立安全生產綜合監管、行業管理部門和司法機關聯合執法，嚴厲打擊非法違法生產、經營和建設，取締非法企業。《通知》要求強化安全生產監管部門對安全生產的綜合監管，全面落實公安、交通、國土資源、建設、工商、質檢等部門的安全生產監督管理職責，形成安全生產綜合監管與行業監管指導相結合的工作機制，并要會同司法機關聯合執法，嚴厲打擊非法違法生產、經營、建設等影響安全生產的行為。

5 強化企業安全生產屬地管理。《通知》要求安全生產監管監察部門、負有安全生產監管職責的有關部門和行業管理部門要按職責分工，對當地企業包括中央、省屬企業實行嚴格的安全生產監督檢查和管理。

6 強化監督和輿論監督?！锻ㄖ芬蟪浞职l揮工會、共青團、婦聯組織的作用，依法維護和落實企業職工對安全生產的參與權與監督權，鼓勵職工監督舉報各類安全隱患，對舉報者予以獎勵。有關部門和地方要設立舉報箱，公布舉報電話，接受人民群眾的公開監督。

7 嚴格限定對嚴重違法違規行為的執法裁量權。《通知》規定對企業“三超”(超能力、超強度、超定員)組織生產的、無企業負責人帶班下井或該帶班而未帶班的等，要求按有關規定的上限處罰i對以整合技改名義違規組織生產的、拒不執行監管指令的、違反建設項目“三同時”規定和安全培訓有關規定的，要依法加重處罰。

8 進一步加強安全人才培養和安全生產教育培訓。《通知》鼓勵進一步擴大采礦、機電、地質、通風、安全等專業技術和技能人才培養。對企業主要負責人和安全生產管理人員、特殊工種人員一律嚴格考核，按國家有關規定持職業資格證書上崗。職工必須全部經過培訓合格后上崗。

9 強化安全生產責任追究。《通知》強調嚴格安全目標考核，加大重特大事故的考核權重，發生特別重大生產安全事故的，要根據情節輕重，追究地市級分管領導或主要領導的責任：后果特別嚴重、影響特別惡劣的，要按規定追究省部級相關領導的責任。對打擊非法生產不力的地方實行嚴格的責任追究。

10 強調要結合轉變經濟發展方式?！锻ㄖ芬髮Σ环嫌嘘P安全標準、安全性能低下、職業危害嚴重、危及安全生產的落后技術、工藝和裝備要強制淘汰。加大對相關高危行業企業重組力度，鼓勵和引導企業研發、采用先進適用的安全技術和產品，把安全檢測監控、安全避險、安全保護、個人防護、災害監控、特種安全設施及應急救援等安全生產專用設備的研發制造，作為安全產業加以培育。