我國政府預算審議制度存在的問題及完善對策

摘要政府預算關系國計民生，民主化、法治化環境下預算審議的影響及作用日益增強，同時制度本身的問題凸顯，完善政府預算審議制度日益迫切。本文從預算審議制度客體、主體兩方面分析現有制度存在的問題，提出要在“綜合治理”基礎上，針對主要問題“對癥下藥”，逐步完善我國政府預算審議制度。

關鍵詞政府預算審議制度 客體 主體

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

1 政府預算審議制度存在的主要問題

1.1 從政府預算審議的客體――預算草案分析

(1)預算編制時間不合理。首先，預算編制時間過短，一般只有三四個月，相比美國等預算制度較健全的國家長達9到10月的預算編制時間仍顯得過短。預算的編制是一項十分復雜的工作，包括層層下達指示，層層上報指標以及各部門的多次商榷等一系列程序，如此短暫的時間內我們很難期待預算編制部門能夠編制出一份詳細的令各方都滿意的預算草案。其次，預算審議時間滯后于預算執行時間。在我國目前情況下，預算草案反映的執行時間是每年的1月1日起至12月31日止，但是人大審批當年預算草案的時間一般都延遲到當年3月中下旬開人大會時，待審議預算時，尚未批準的預算實際上已經執行了近三四個月，這極大地損害了政府預算作為政府一項法律文件所需的必要的嚴肅性和權威性。

(2)預算內容不詳細、不完整。一方面，收支科目粗糙，造成我國財政部門編制的預算草案太粗略，項目不細，預算報表所列級次太少，所列內容太粗。政府的預算科目分為類、款、項、目、節5個層次，而目前的政府預算報告通常只反映到“類”，僅有部分反映到“款”，籠統的數字、不詳細的內容讓人不能對該項支出的構成及其具體安排適當與否作出判斷。另一方面，內容不完整。我國編制的預算案僅反映預算內資金的分配情況，不能反映大量制度外收入和預算外資金的使用情況，使得預算監督范圍縮小，弱化了預算審議應有的作用。

(3)透明度、公開性不夠。作為一名普通老百姓和納稅人，對于每年人代會通過的預算草案很難通過已有的信息渠道搜集到，想知道自己所在市或區的預算情況更不是一件容易的事。作為納稅人，公民對政府預算應該有知情權，除特殊情況外，應該讓民眾知道政府預算收支的來源和去向，但在我國，目前只有中央和個別省級預算在通過后能及時公開，老百姓對自己上繳的錢具體怎么花的，花在哪里根本不清楚。

1.2 從政府預算審議的主體――人大會的預算審議工作分析

(1)審議時間短?！额A算法》規定各級財政部門應當在本級人代會召開前一個月將本級預算草案的主要內容提交本級人大專門委員會進行初審。在人大開會期間，總體會議時間短、議程緊、人大代表又未提前獲知預算草案內容，所以短暫的有限時間內難以全面研究了解預算草案的內容，也沒有更多的機會發表自己對預算草案的意見和建議，這樣的審議自然難以具體、全面、深入。

(2)專業知識的限制。預算報告復雜、龐大，其中具體的內容，非專業的人大代表很難完全理解明白。雖然人大代表中不乏精通財政的專業人員，但總體而言，仍有大部分非專業人員，編制粗糙、模糊度高的預算報告與缺乏專業財政知識的人大代表之間矛盾的結果是預算審議過程中難以提出切中要害的意見和建議。

(3) 表決方式缺陷。我國預算實行的是一次性表決，一次性通過的表決方式，沒有辯論程序，這樣如果存在有代表對預算草案整體上同意，部分或個別方面不同意，或者既非完全同意、也非完全反對的情況，在表決時就陷入既不能全部否決、也不能發表意見的兩難境地，這種情況往往導致棄權票的產生或反對票的出現。例如，2010年3月14日第十一屆全國人民代表大會第三次會議“關于2009年中央和地方預算執行情況與2010年中央和地方預算的決議草案”的表決中，其中反對票317票，棄權票116票，二者相加達到投票代表的15%。

2 完善政府預算審議制度的對策建議

預算審議制度問題頗多，對其進行完善，既要“綜合治理”，也要“對癥下藥”?！熬C合治理”主要體現在法規建設上。“不以規矩，不成方圓”，沒有完善的法律法規做保證，預算審議制度難以有效實施。法制原則是預算審議所必須堅持的一項重要原則，它要求進一步細化已有的法律規定，填補預算審議法規空白，使預算審議有法可依，增強其權威性。“對癥下藥”要求根據預算審議制度客體、主體出現的不同問題，采取針對性的措施。具體來說，可從以下方面努力。

2.1 客體方面

(1)調整年度預算編制時間，統一預算編制與預算執行年度。調整預算編制時間包括兩方面內容:一是編制時間的長短，二是編制時間的起止。一方面，預算編制時間過短，使收支安排帶有很大的人為因素和盲目性，并帶來執行中的低效率。要使我國的政府預算更為細化、科學，必須要有編制時間的保證。建議延長預算編制時間，從而為預算質量的提高創造條件。另一方面，為了協調我國預算編制的時間與歷年制的預算年度，可考慮對財政年度進行調整，將目前的預算年度由歷年制改為跨年制，如預算年度可改為每年4月1日至次年3月31日，以消除時間差。如果預算年度無法改變，可以考慮建立臨時預算制度。對于在新預算年度開始后才召開人民代表大會的，政府應當在預算年度開始前編制臨時預算草案，報人大常委會審查批準后執行。

(2)細化預算編制，完整預算內容。預算編制內容細化是更好地進行預算審議的基礎。向人大報告和向社會公布的預算報告存在過粗過亂的情況，使人難以弄清楚財政支出到底用于了哪些方面，投向了什么支出項目。所以，財政部門在布置預算時，就必須細化相關表格，做到充分考慮，嚴格設計。使一本預算能反映預算安排情況的全貌，真正做到一目了然。這樣既便于財政部門的實際操作，也能得到人大的支持與監督。同時，必須把向人大匯報的預算草案完整化，實行綜合預算報告，不再僅僅匯報預算內資金的安排情況，也要反映預算外資金的使用情況。

(3)提高預算信息公布質量，擴大公眾參與。近年來，我國在政府信息公開方面做出了很大成績，2009年3月20日，審議通過的2009年中央財政預算在財政部官方網站正式公布，這是財政部首次在全國人民代表大會審議通過預算草案的第一時間將其向社會公開，邁出了我國推進預算公開透明的重要一步。另外，2009年10月，廣州市財政局在其政府網站上公布了全市114個職能部門的預算，這是國內第一次在網絡上將政府“賬本”“曬”在陽光下，取得了巨大的示范意義。同時也應看到，邁出公布預算信息第一步的同時仍面臨許多問題，最突出的是預算信息公布的質量上:粗糙且專業化。民眾獲得了信息的窗口，卻無法獲知有效的信息，相當于“霧里看花”。且看美國民眾如何查閱政府財政預算，在美國，從聯邦政府到州政府、再到下一級的地方政府，其預算報告都可以在網站上進行下載。即使是完全不具備相關知識的人，也能便捷地查詢政府預算情況。以美國德州為例，在其預算局的網站上公布了預算報告，其資料之全、內容之細、查找之易令人折服，有近十年累積的政府預算資料，有精細到一支鉛筆的花銷查找，有界面友好的操作系統，民眾可以輕松獲知政府預算信息。這對我國政府提高政府預算信息公布質量、擴大公眾參與是一個很好的借鑒。

2.2 主體方面

(1)科學改革預算審議時間，嚴格預算初審，確保重點審議。為了讓預算報告得到充分的討論，應該對人代會審議預算報告的時間進行改革。在香港，特區政府推出施政報告和預算案選在不同時間，以方便立法會有單獨的時間討論預算。如果我們也能另擇會期，讓代表們討論預算報告，當然是最好的選擇，但目前情況下做不到這一點，最好是能夠提前一段時間，把預算報告發給代表，讓他們有足夠的時間閱讀、消化，甚至做一些相應的調研，只有這樣，才能保證審議效果。另外，應重視人大常委會對預算草案的初審作用，以彌補人代會審議時間短的問題。常委會組成人員既要參加常委會審議，又要參加人代會審議，每年還要審議決算，對情況比較了解，應安排充分的時間組織其組成人員集中審議，將需要修改完善的重點內容力爭在人代會之前解決。人代會召開期間，由于時間緊張，難以進行全面審議，應組織好代表集中抓住重點內容進行審議，確保預算收支結構合理，國民經濟發展方向正確。

(2)加強人大代表的專業水平和責任心，廣泛吸收專業意見。我國實行的是人大代表的兼職制，各級人大代表在人代會期間從各地聚集在一起審議預算，但由于知識結構的限制，并不是所有代表都具有審議復雜預算的能力，看不懂報告、無法行使審議權的現象不可避免。從長遠來看，為了實現對于預算的實質性審議，推進人大代表的專職化是一個發展趨勢。但在目前情況下，重點是提高人大代表的專業水平和責任心。首先，定期對人大代表和常委會組成人員進行有關國家經濟政策、法律法規、財務知識等方面的培訓，提高人員素質;其次，建立人大會前的代表培訓制度，邀請相關專家對人大代表進行培訓，詳細介紹預算編制的文字說明、分類、項目和科目的明細表格等，讓人大代表事先對預算編制情況、編制內容、編制表格有全面的了解，看得懂預算，更清楚地了解預算的安排，有效解決人大代表看不懂預算草案、聽不懂財政報告、審議預算草案無從下手等問題，這樣方能提出建設性的意見，提高人大代表參與預算審議的質量和效果;另外，人大還可以吸收財政預算法律等專家學者參與到日常的審議工作中來，組成專業顧問小組，為人大提供咨詢意見。

(3)多樣化表決方式，充分表達審議意見?，F行的一次性表決預算草案的方式，使持不同意見的人大代表的審議意見在表決時很容易被忽視，可考慮在審議政府預算時引入辯論程序、聽證程序，以及就某些不合理預算項目啟動針對政府的質詢程序，并且允許代表在閉會期間就預算提出修正議案。只有這樣，人大代表對預算的批評才不會停留在“言說”層面上，而有可能轉化為實質性的改變。同時也有利于各個利益團體充分表達意愿，使預算盡可能吸收各種意見。這些方法在我國某些地方預算審議過程中已經采用，取得了很好的效果。例如深圳市人大代表對市教育衛生部門預算進行的“論文答辯會”式的審議，人大代表和預算編制人員有問有答，明晰各項收支安排。

3 結語

政府的財政預算如何切分，如何使用，直接關系到老百姓的民生福利。預算審議作用日益重要，對這一制度的完善就日益迫切。在完善預算審議作用的過程中，要清晰地認識到目前存在的問題，逐步推進改革，建立完善的、有實質效果的、符合中國特色的預算審議制度，更好地為我國預算工作服務。

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