淺析國有資產立法方面的幾個問題

摘要目前我國國有資產管理體制尚不完善，專門性的立法還只有《企業國有資產法》。該法僅僅調整經營性國有資產，且在管理范圍上也存在一定問題。國有資產管理的目的是實現國有資產的保值增值，而首先我們還需要解決國有資產立法方面的幾個前提性問題。

關鍵詞國有資產 國有資產立法 無形資產

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A

2008年10月28日，《企業國有資產法》高票通過，但該法僅僅調整企業國有資產。雖然我國國有資產的數量每年都在增加，但同時也在大量流失。因此，為了實現國有資產的保值增值，本文將簡要分析國有資產立法方面的幾個前提性問題。

1 國有資產概述

1.1 國有資產涵義

所謂國有資產，是指所有權屬于國家的財產。這樣的定義雖然簡潔明了，卻只能虛無的界定國有資產的所有人，至于國有資產如何形成，包括哪些類型，特征是什么等問題，都不明確。上述概念在實踐中非常不利于國家對國有資產進行管理，這就需要我們從多種角度去了解國有資產的內涵。

從法學角度看國有資產，有助于我們理解國有資產的歸屬，及國有資產保值增值的目標;從政治學角度看國有資產，有助于我們了解國有資產最初是如何形成的;從經濟學角度看國有資產，有助于我們堅定明晰國有資產產權的決心;從會計學角度看國有資產，則有利于我們掌握會計學上國有資產的范圍及其特征。

1.2 國有資產類型

國有資產按照不同的要素，可以進行不同的分類。本文將主要按照國有資產的用途角度以及國有資產的形態角度來具體介紹。

從用途來看，我國國有資產包括四大類:經營性國有資產;公用國有資產;資源性國有資產;國有財政財產。按用途的另一種分類為:國有資本性資產，即經營性國有資產;非經營性國有資產;資源性國有資產。

從資產形態來看，國有資產則可以分為:有形國有資產與無形國有資產。前者指具有實物形態的國有資產。后者則指不具備實物形態，卻能在一定時期里提供收益的某些特殊的國有資產。

2 國有資產立法上存在的問題

2.1 國有資產管理體制不健全

對國有資產進行立法管理，應當根據管理對象性質的不同而有所不同。例如，對經營性資產、非經營性資產、資源性資產的管理，無論是管理主體，管理程序，還是監督主體都應當有所不同。

但目前，我國僅就經營性資產進行了專門的立法，即《企業國有資產法》。其他兩類國有資產都尚未有專門的立法出臺。目前，對非經營性國有資產，行政事業單位以及政府都只能通過預算取得，而預算又要通過各級人大審批，至于行政事業性財產的取得、使用，則要依據《預算法》、《政府采購法》等;對資源性國有資產，目前則由政府有關部門根據全國人大通過的單行法(如《土地管理法》、《礦產資源法》等)來進行管理。

2.2 國有資產管理機構的職能尚不完善

《企業國有資產法》的頒布，全面建立和完善了出資人制度，長期以來國有資產所有者缺位的問題似乎得到了解決。且根據該法規定，國資委為履行企業國有資產出資人職責的機構，各級人大和人大授權的監管機構為企業國有資產的監管機構，且上述兩類主體不能干預國家出資企業依法享有的自主經營權利。

但是，一來金融性資產的管理還需要通過實踐去完善;二來對國資委“國有資產出資人”的定位雖然解決了國有資產所有者缺位的問題，卻不代表國有資產就能實現保值增值，因為經營國家出資企業的不是國資委，而是國企的管理層。

2.3 企業國有資產管理范圍上的問題

《企業國有資產法》的出臺是我國國有資產立法上的一大進步，但在企業國有資產的管理范圍上，仍然存在一定的問題。

第一，企業國有資產地域監管的范圍問題。企業國有資產包括境內企業國有資產和境外企業國有資產，隨著我國改革開放的深入，世界一體化進程的加快，我國國有資產對外投資的規模越來越大，領域越來越廣，部分國有資產因為身處境外，其運營更加需要特別的監管，但可能對這部分國有資產應如何有效實施監管，立法者們也尚未能夠找到有效的辦法，因此《企業國有資產法》對境外國有資產的監管未作任何規定，這就使得對境外國有資產的監管完全處于空白狀態。

第二，企業國有資產不同形態的范圍問題。《企業國有資產法》中提到企業國有資產時，僅僅以“國家對企業各種形式的出資所形成的權益”來說明。這樣的表述并不能明確企業中到底哪些權益屬于國有資產。實踐中，人力資產、企業文化、市場資源、企業商譽、商業秘密、特許經營權等無形資產經常不被納入國有無形資產的范圍，這導致了國有資產的大量流失。

3 國有資產立法上存在問題的解決建議

3.1 根據不同類型國有資產的性質分別進行立法

事實上，有關國有資產立法的問題，當全國人民代表大會制定的《企業國有資產法》出臺時，國外刊物上也出現了相關評論:“中國最高立法機關10月28日表決通過‘企業國有資產法’盡管是迄今全世界唯一的一部國有資產法，但是由于只對國有資產中的經營性資產進行了規范，資源性資產和行政事業性資產仍是禁區和暗區。”

值得一提的是，審議《企業國有資產法》時，某全國人大常委會委員便已提到，除經營性國有資產外，其他國有資產也存在監管不嚴、資產流失的問題，企業國有資產法只是國資立法過程的第一步。全國人大常委會法制工作委員會副主任安建也表示，在企業國有資產法出臺后，將研究對行政事業性資產立法。

筆者有理由相信，我國國有資產管理體制雖然目前還不健全，但立法主體已經意識到根據不同類型國有資產性質分別立法的必要性，在不久的將來，非經營性國有資產和資源性國有資產都將由專門的獨立立法來調整。

3.2 國有資產管理機構還需在實踐中完善自身職責

首先，國有資產管理機構僅僅履行國有資產出資人職責，各級人大和人大授權的機構將作為國有資產的監管機構，國有資產管理機構需要明確自身職責的范圍，不得越權，并應接受監管機構的監督管理。

其次，國有資產管理機構在國家出資企業中，扮演的是股東的角色。這就意味著，國家出資企業中的高級管理人員如果不能得到很好的激勵，那么他們的利益就會和國有資產管理機構的利益相悖。因此，國有資產管理機構必須積極探索管理層激勵機制，確保管理層利益和自身利益的一致。

3.3 企業國有資產管理的范圍應當盡量拓寬

第一，對于境外國有資產的監管，筆者以為可以參考信托模式，將境外國有資產信托給特定的組織或個人，并在與他們簽訂忠誠協議、國內國有資產管理機構作為受益人的基礎上，將境外國有資產交由他們進行管理。

第二，對于企業國有資產的范圍，筆者以為，我們應當突破法學視角去看待無形資產，否則必定會影響國有資產的總量，從而造成國有資產的隱性流失。如會計學上，無形資產分為可辨認無形資產和不可辨認無形資產。可辨認無形資產包括專利權、非專利技術、商標權、著作權、土地使用權、特許權等;不可辨認無形資產是指商譽;管理學中，無形資產則分為資源型無形資產、知識型無形資產、權利型無形資產、經營型無形資產、觀念型無形資產;經營學上，從市場經濟條件下資產運營的角度分類，我們又可以把無形資產分為市場資產、知識產權資產、人力資產和企業管理資產四大類。借鑒其他學科對無形資產的認識，我們就可以盡量大的拓寬國有資產的范圍。

4 結語

《企業國有資產法》中提到，國家建立健全與社會主義市場經濟發展要求相適應的國有資產管理與監督體制，建立健全國有資產保值增值考核和責任追究制度，落實國有資產保值增值責任。為實現上述目標，我們必須慎重對待國有資產管理方面的問題。

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