政策制定中的公眾參與研究

摘要隨著經濟的發展，社會呈現出利益多元化和需求多元化的趨勢。這種情況的出現必然要求政府在制定政策時要考慮公眾的利益訴求，提高決策的民主性。參與式民主正是在這種背景下被越來越多的國家運用在政府決策中。本文就政策制定過程中公眾參與的優點和缺點進行了討論，根據分析列出了良好的公眾參與所需要的條件，希望對政府推動公眾參與的發展有一定的借鑒作用。

關鍵詞公眾參與 政策制定

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

參與式民主在發達國家的廣泛運用使得越來越多的人相信:增強公眾參與在政府決策中的作用將得到積極的效果。早在上世紀50年代，美國各級政府的公眾參與項目就已經陸續出現。推動公眾參與政府政策制定的一個基本假設就是認為公民會積極地參與到政府的項目中去，就像其參與民主政治那樣，通過這個過程出現的政府治理將會更加的民主和更加的有效。

在以往倡導增加公眾參與政策制定的文章中，往往過多地強調參與的優點，他們認為，在一個民主的社會中，主動參與的公民要比被動參與的公民更好。如果在政策制定的過程中有了公眾參與，政府管理者在決策的時候就會更加實際的著眼于公眾的偏好，而公眾則會更理解政府管理人員在做出決策時所面對的困難，增加了公眾對政府的支持，減少了分歧意見的產生。然而，吸收公眾參與政府的政策制定并不是一個毫無代價的過程。本文不僅討論公眾參與所帶來的潛在的好處，也會研究在參與過程中所付出的社會成本和經濟成本，使政策制定者能更好的了解和預測公眾參與的作用。

1 公眾參與的優點

經過幾十年的發展，公眾參與在美國的政治文化中占據著重要的位置，然而將公眾參與納入到民主決策中的熱情并不僅限于美國，在許多民主國家都在大范圍的提倡行政過程中的公眾參與。掀起這股公眾參與的熱潮的一個主要原因是人們相信公眾參與到杰弗遜式的民主政府中去，會使得政府管理人員制定出符合公眾利益的政策。同時推動公眾參與能夠遏制日益衰減的公眾對政府的不信任和對政府懷有敵意的心理。實際上關于公眾參與的爭論的焦點不再是代議制的民主與公眾參與之間的沖突，而是到底哪種參與的方式是最好的。

在討論公眾參與時，經常集中在參與過程本身的作用上。例如，強調公眾參與過程是社會轉型的一種有效工具。另外公眾參與被看做能制定出更好的政策，使得社會其他人能得到更大的利益。我們在考慮公眾參與政策制定的時候要從兩個層面(參與的過程和參與的結果)和兩個主體(政府和公眾)來評估公眾參與的有效性。

1.1 教育作用

深度的公眾參與能幫助我們克服在制定有效政策時所面臨的障礙。在參與的過程中公民通過學習和參與而逐漸成為市民專家，能夠逐漸理解那些存在技術性問題的局面，同時也能從全局出發提出解決的辦法。沒有公眾參與，不管政府怎么解釋所制定政策的原因，公眾似乎是并不會太相信的。可以假設更多的參與，更成熟的參與技術和更深層次的社會理解會產生出更好的政策和良好的社會環境效益。

政府管理人員站在具體的參與者的立場上參與學習同樣會獲得好處。管理人員通過經常性的同公眾進行接觸可以了解哪些政策不受歡迎，怎么去避免政策失效。一項政策如果真的立足于公眾的利益，那么它將會以一種平穩，、節約的方式得到執行，因為在執行的過程中公眾將會得到公眾的支持和配合，這無疑會提高公共政策執行的效率。

1.2 授權

擁有強勢社會地位的利益集團可以經常性的和政府主要的政策制定者進行溝通，并可以很容易的提出自己的意見，而普通市民卻沒有這樣的機會，對于普通市民來說，他們就是弱者。而公眾參與則使這些沒有權力的公民能和社會其他組織一起獲得合法參與政策制定的權力，使得那些壟斷利益集團的做法得到遏制。從國外學者的研究中可以看到通過公眾參與這種方式使得公民能有權力參與到政策中去很大程度上緩解了上世紀70、80年代政府進行大規模改革所面臨的壓力。

1.3 打破阻礙

傳統的政治勢力或思想會成為一種障礙，使政策制定停滯，而公眾參與能帶來巨大的社會效益。公眾參與作為一股單獨的政治勢力的介入能使各方相互博弈的決策過程變得平衡，能使得各方利益趨于一致，解決以前所不能解決的問題。公眾參與使政府部門能獲得政治上的支持而進行改革，通過開放政策制定過程，政府就獲得公民的授權制定政策，制定出的政策也不可能被任何勢力所左右。

2 公眾參與的缺點

公眾參與決策制定并不是沒有缺陷。對公民來說，公眾參與會耗費掉大量的時間，對政府來說除了時間和資源的消耗外，還有可能增加公民對政府的不信任和敵對情緒，同時也有可能造成對決策制定的失控等不利情況的出現。以下就從幾個方面加以說明:

2.1 消耗成本過大

研究公眾參與價值的學者都很容易忽視掉一個很重要的障礙――成本。對于公民來講，主要就是時間成本的消耗和少量的經濟成本。而政府為了保障公眾參與的實施，時間成本和經濟成本都要有很大的付出。雖然到現在為止沒有一個較為精確的成本對比，但是通過對公眾參與一些低端的決策時所耗費的成本的估算可以確信大大高于單由政府決策時所產生的成本。因為一個擁有專業知識和政治頭腦的政府管理者能夠預測到他所制定的政策會對社會造成的影響，一項由公眾來制定的決策對于專業的政府管理者來說也許一天或者幾個小時就能完成。一個計劃詳細的公眾參與過程需要大量的時間和消耗龐大的政府資源，這會導致在執行政策的時候資源短缺而實際效果有可能并不理想。

當然，當政治環境動蕩不安，極不穩定的情況下，傳統的政府由上而下的政策制定模式并不一定會受到大眾的歡迎，那么決策過程中的公眾參與所耗費的成本就是值得的。因為為處理政策執行的時所面對的困難而花費的成本就可以得到避免。

2.2 參與者的代表性不足

當社會對政府的不信任感增強的時候，要想在大范圍內推行一項政策的唯一方法就是要滿足公民的需求以此獲得足夠的信任和支持。以社區為例:在一個農村社區里，如果各種社區團體規模不大而且地位平等的話，那么通過合作參與來制定政策效果是最好的。然而在大的城市社區里，希望一二十個市民參與者來代表整個社區的意見顯然是不現實的。參與者在社區里只占整個居民的很小的一部分，除非他們知道他們代表的是整個社區的居民，了解整個社區的需要，即使這樣，也不能保證每個參與者都在其所在地區都有相當的影響力。

由于普通公民的參與是無償的，所以參與過程很容易被那些擁有很強影響力的和生活富裕的參與者所主導，使得公民參與成為一個為特殊利益集團操縱和利用的幌子。而在涉及到專業性很強，技術復雜的決策的時候，公眾很容易迷失在那些專業人士的話語里，放棄了影響決策的話語權。現在，公眾逐漸允許由特殊利益集團的意見來主導政策的制定。其實中下階層的市民是很難真正的參與決策過程中的，因為他們總是把家庭和工作放在第一位的，很少愿意花時間去參加各種各樣的會議。公眾參與就是將各種公眾意見吸收到決策中去的一種方法，如果參與過程存在這種公眾代表性缺失的話，那么整個決策制定就會被少數的社會精英分子所壟斷。這種情況的出現便使得公民參與的代表性大大降低。

2.3 公民的自私性

在大多數的公眾參與文章里都相信在公眾參與政府的決策的時候會自發的關心他人的利益。然而在很多人都把公眾參與當作一種影響政策制定的機會而使自己獲益。經濟學上的“經濟人”假設認為人都是自私的動物，忽視代表的這種自私行為是很不明智的，友好和理解的精神往往比不上物質獎勵，導致參與變成一種有利可圖的過程。這樣的參與只是顧及到少數參與者的利益，并沒有達到使大多數民眾的意見體現在決策里。參與將會異化為少數人謀取私利的工具，公眾將逐漸失去參與的興趣，將不利于公眾參與的發展。

3 良好公眾參與的條件

綜合來說，良好的公眾參與簡單說來有以下幾點:(1)認真地挑選出利益相關人或團體;(2)透明的決策制定程序，與公眾建立信任;(3)公眾在決策制定中有明確的權威;(4)有能力且沒有偏見的推動者;(5)定期舉行的會議;(6)在制定決策這一潛在長期的過程中能有充足的資金支持。然而即使以上這些條件都得到滿足，要得到所期望的成功即制定出有效的決策還是得依靠本地人的參與。

然而現實中，在有限資源的情況下還沒有一個有效的合作型的決策結構類型提供給管理者參考。政府管理者需要知道的是什么條件下的參與能降低成本，提高參與的效率;哪些情況下需要通過費力的公眾參與來決策等。筆者就以上疑問給出幾點看法:

3.1 低成本的參與條件

(1)公眾很樂意自愿的參與到決策中去，這將使整個社會受益;(3)主要的利益相關者在地理位置上相距不會太遠，這樣他們就能很方便的來參加會議;(3)決策過程不會占用參與者太多的時間，而影響對家庭的付出;(4)決策的議題并不需要參與者短時間內快速的掌握復雜的技術性信息。

3.2 高收益的參與條件

(1)決策可能會陷入僵局，需要加入公眾參與來打破僵局;(2)社會對政府充滿著不信任和敵意，政府管理者需要公眾的支持來成功的執行政策;(3)有強大影響力的參與者愿意作為代表來為大家服務。

4 總結

本文討論了公眾參與政策制定的重要意義和好處，同時給政府管理者組織資源進行公眾參與時提供了參考。在當代這個復雜多變的社會里，政府的合法性受到越來越多的質疑，民主意識的覺醒和參與式民主的發展使得政府不可能像從前一樣隨意的決策。任何一項政策都影響社會各個階層的利益，政府在決策時要盡可能的調和各方的利益，否則在政策執行的過程中會遇到很大的阻力。公眾參與政策制定被認為是政府降低決策風險，提高執行效率的一種民主式的決策方法。公眾參與政府決策意味著政府善治的目標的實現，廣泛的參與有助于政治體制的改革和發展，有利于決策的民主化和科學化。公眾參與在未來的政府管理中將發揮越來越重要的作用。

但是公眾參與并不是完美無缺的，參與也會導致決策成本的增加，參與過程中代表性的缺失等等問題。那么政府管理者要考慮的是在資源有限的情況下，什么樣的決策需要由公眾參與的方式來制定?多大程度的參與能使得參與效果最好?有效的公眾參與能推動民主政治的發展，培育公民的參與意識，增加公眾對政府的信任感。從這個角度來說公眾參與所花費的巨大的成本也就有價值多了。

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