農(nóng)村政策變化與村干部經(jīng)濟利益分配

摘要本文通過研究王村1985年以來農(nóng)村政策變化與村干部經(jīng)濟利益分配的關(guān)系發(fā)現(xiàn):村干部利益分配的多少與村干部執(zhí)行農(nóng)村政策的監(jiān)督困難程度成正比，監(jiān)督村干部執(zhí)行農(nóng)村政策越困難，村干部所獲得的利益越多;反之，則少。因此，要約束村干部的非法行為，就應(yīng)加強對村干部的監(jiān)督，在農(nóng)村實行廣泛的民主政治。

關(guān)鍵詞農(nóng)村政策 利益分配 監(jiān)督

中圖分類號:F3文獻標識碼:A

20世紀八十年代以來中央政府的農(nóng)村政策是不斷變化的，相應(yīng)地，村干部獲取的經(jīng)濟利益也處于變化之中，那么，二者究竟存在什么關(guān)系呢?如果能夠發(fā)現(xiàn)這兩個變量之間的關(guān)系，我們就可以通過調(diào)整農(nóng)村政策來限制村干部的非法利益，規(guī)范農(nóng)村基層干部的行為，鞏固黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。但迄今已有的研究并沒有對此進行詳細的研究和梳理，而“政治的本質(zhì)是借助公共權(quán)力對利益和社會資源的分配”， ①要真正理解農(nóng)村政治，就必須研究政策與利益分配的關(guān)系。

本文研究所依靠的所有的數(shù)據(jù)和資料全部來自筆者于2006年王村調(diào)查所獲得的第一手真實資料，這些資料包括各種訪談記錄、農(nóng)戶家保存的歷年原始交費單據(jù)等。

1 1985年以來王村村干部利益獲取狀況

王村是中國北方一個普普通通的村莊，遵循學(xué)術(shù)研究的慣例，我們將這個村莊稱之為王村。村干部獲取的經(jīng)濟利益既包括農(nóng)民繳納的各種稅費，也包括村莊其它利益，如村莊集體收益、村莊重大資產(chǎn)的處置等。農(nóng)民上繳的各種稅費可以大體反映村干部經(jīng)濟利益的分配狀況，我們以該村處于中等經(jīng)濟水平的某農(nóng)戶1985年――2005年(缺1986年)歷年實際交納各種稅費的原始單據(jù)為依據(jù)進行分析。

王村某戶1985年――2005年(缺1986年)歷年繳納稅費分析分析上述圖表可以發(fā)現(xiàn)，1985年以來王村村民上交稅費數(shù)額大體可分為三個階段:1985年到1990年為第一階段，在這幾年里村民上交稅費盡管在增長，但增幅不大，稅費負擔(dān)相對較輕，村干部能夠攫取的利益不多;1991年到2002年為第二階段，在這段時期村民稅費負擔(dān)處于持續(xù)高位，村干部獲益甚豐;2003年以來為第三階段，在這幾年里稅費負擔(dān)大幅下降。

2 農(nóng)村政策變化與村干部利益分配

一個奇怪的現(xiàn)象是:村干部獲得各種非法利益大都師出有名。村提留、“兩工”(義務(wù)工和勞動積累工)和國家糧食定購任務(wù)是國務(wù)院1991年出臺的《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》中規(guī)定的屬于農(nóng)民的合理負擔(dān)。國務(wù)院1994年制訂的《婚姻登記管理條理》規(guī)定，農(nóng)民結(jié)婚應(yīng)提交村民委員會出具的婚姻狀況證明，離婚應(yīng)提交村民委員會出具的介紹信;這個條例直到2003年才廢止，新條例取消了農(nóng)民結(jié)婚、離婚需由村民委員會出具證明的做法。村干部利用國家規(guī)定的合法的收費項目盡可能地擴大自己的利益，主要是變相增加收費的數(shù)量和改變用途，并利用國家所授予的準行政職能來保證這些非法利益的實現(xiàn)。

擁有最高權(quán)威的中央政府是否對基層村干部的非法行為一無所知呢?通過分析1991年以來中央政府制訂的法律、法規(guī)和下發(fā)的文件或通知可以發(fā)現(xiàn)，實際情況并非如此。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十五條規(guī)定發(fā)包方不得以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”等為由收回承包地搞招標承包，第六十三條規(guī)定:機動地面積不得超過本集體經(jīng)濟組織耕地總面積的5%;②《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》(國發(fā)[1995]7號)中規(guī)定不得借調(diào)整土地之機變相增加農(nóng)民負擔(dān)，無論是叫“口糧田”、“責(zé)任田”還是叫“經(jīng)濟田”，其承包費都屬于農(nóng)民向集體經(jīng)濟組織上交的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍，要嚴格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5%以內(nèi);③《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的決定》(中發(fā)[1996]13號)重申不許以資代勞，禁止在結(jié)婚登記、中小學(xué)生就學(xué)、建房和計劃生育指標等審批、辦理過程中向農(nóng)民的一切搭車收費，禁止非法向農(nóng)民罰款，不得在收購農(nóng)副產(chǎn)品時代扣代繳村提留;不得虛報農(nóng)民收入、超限額提取村提留;④《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，沒有法律、法規(guī)依據(jù)的收費和罰款，農(nóng)民有權(quán)拒絕。⑤

每個縣級政府管轄著幾百個村莊，而且縣級政府的主要精力放在縣城而非農(nóng)村，因此也難以對每個村干部的行為進行監(jiān)督。越是難以監(jiān)督村干部的行為，村干部攫取的私人利益就會越多。

既然難以監(jiān)督村干部的行為，為什么2003年以來村干部攫取的利益大大減少了呢?2003年以來村干部攫取的利益減少是因為2002年推開的稅費改革，稅費改革從根本上取消了村提留，并規(guī)定最多在三年內(nèi)取消“兩工”，農(nóng)業(yè)稅也已基本取消，這導(dǎo)致了村干部從政策中能夠攫取的利益減少。通過改變農(nóng)村政策，使村干部的非法行為變得容易監(jiān)督，因此，隨著監(jiān)督的嚴格，村干部攫取的私人利益較以前減少。

但是，隨著村干部從政策中獲益減少，村干部加快了對村莊范圍內(nèi)公共資源的獲取，這是對王村調(diào)查結(jié)束一年后再次走進王村發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象，包括村莊范圍內(nèi)的沙石、礦產(chǎn)、集體廠房、土地等村莊公共資源，如王村河套內(nèi)外幾百畝的沙石歸村支書的兄弟獨家開采、王村近300畝土地歸村支書的兄弟所有，這個數(shù)字超過了解放前該村地主的土地量。⑥因此，在新的政策背景下，村干部攫取私人利益的方式出現(xiàn)了新的變化，應(yīng)引起中央政府的注意。

3 研究結(jié)論

因此，通過上述分析可以得出以下結(jié)論:村干部利益分配的多少與監(jiān)督村干部執(zhí)行農(nóng)村政策的困難程度成正比，監(jiān)督村干部執(zhí)行農(nóng)村政策越困難，村干部所獲得的利益越多;反之，則少。因此，要減少村干部的非法利益，就應(yīng)該加強對村干部的監(jiān)督，加強監(jiān)督的途徑有兩種:一是自上而下加強對村干部執(zhí)行中央政策的監(jiān)督;二是自下而上加強對村干部的監(jiān)督。由于稅費改革使村干部從政策中獲益減少，使村干部明顯違反政策的行為易于監(jiān)督;村干部獲取利益的途徑從搭政策便車轉(zhuǎn)到對村莊內(nèi)部一切公共資源的掠奪，因此，要加大對村干部的自下而上的監(jiān)督，規(guī)范農(nóng)村基層干部的行為，鞏固黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，這就需要在農(nóng)村開展廣泛的民主政治，任何權(quán)力都是屬于社會的，只有來自于社會授權(quán)并能被公民控制的權(quán)力才具有合法性。

★本研究受河南理工大學(xué)人文社科基金資助項目，項目編號:R2006-23

注釋

①于風(fēng)政.論政治文明建設(shè)中的借鑒與創(chuàng)新[J].中州學(xué)刊，2004(3):51.

②③④⑤齊秀生.農(nóng)村發(fā)展的政策與策略[M].濟南:山東人民出版社，2004:638，642，180，194，289.

⑥據(jù)筆者與王村一老年人的訪談紀要.