探討高校體制改革,建立中國現(xiàn)代大學制度

摘要本文根據西方發(fā)達國家公立高校治理模式，基于我國國情，汲取國企產權改革、椒江“教育股份制”實踐等相關經驗，從建立我國現(xiàn)代大學制度出發(fā)，探討高校體制改革的途徑，提出了明確公立高校獨立法人地位和政府職責、完善高校管理制度、優(yōu)化教育股份制等高教改革步驟。

關鍵詞高校體制 現(xiàn)代大學制度 高校治理結構

中圖分類號:G64文獻標識碼:A

1 我國公立高校治理結構現(xiàn)狀及問題

我國高等教育近年來在質量提升方面不僅鮮有作為，反而弊端叢生。深究問題產生之原因，主要為以下三點:一是高校的自治權缺乏保證。 從上世紀90年代開始，我國出臺了一系列法律法規(guī)，①在理論上，確立了我國高校的獨立法人地位。但實證經驗表明，獨立法人地位并未落到實處，高校與政府的關系也未真正理順。政府既是所有者，又是管理者，表現(xiàn)在政府通過掌控辦學經費、批準學科設置、左右課題申報、教學評估等手段，對高校辦學從宏觀到微觀、從局部到整體的全面滲透，可見高教缺乏足夠的自治權。二是內部管理體制缺陷。我國高校內部管理體制實行黨委領導下的校長負責制，該體制存在著許多問題:黨政分工不明確以及學校內部學術權力的缺失及學術權力與行政權力的失衡。此外，我國大學校董會制度尚未成熟，就目前總的情況來說，我國雖已有200多所院校建立了董事會或相應組織，但高校董事會相關政策、法規(guī)尚不完備，法律地位尚不明確，尚未建立起良性運行的管理體制與運行機制，極大地妨礙了董事會職能的發(fā)揮，阻礙了高等教育的發(fā)展。 三是外部治理結構缺失。目前社會對高校的監(jiān)督除了媒體的言論壓力外，尚缺乏制度化、法制化的社會中介機構，專門實施對高校的監(jiān)管評估，致使高校治理信息透明度不夠，缺乏有效的外部治理。

綜上可見，我國高教問題歸根為體制的問題，概括而言在于自治權的缺乏與內、外管理體制上的缺陷問題。要改革上述體制問題進而建立起現(xiàn)代大學制度，可先對比分析西方發(fā)達國家公立高校的治理模式。

2 西方發(fā)達國家公立高校治理結構特點分析

西方發(fā)達國家的大學體制核心是自治權的保障以及內、外部治理機制。集中體現(xiàn)在:

(1)西方公立大學的地位及與政府的關系。 第一，在地位問題上，西方現(xiàn)代大學在法律地位上至始至終是具有獨立法人地位的，同時，高校與政府談判地位相對平等，體現(xiàn)在大學享有充分的學術言論自由，受政府影響干預程度相對較小。 第二，在政府與大學的關系上:大學具有充分自治權，政府最大限度地放權而治。比如德國的大部分大學，由政府舉辦，僅向學校派遣一個官員進行監(jiān)督，但大學本身卻是高度自治的，校長的權力也非常有限，通常只是一個象征，大學的內部事物都由大學自身來管理。②

(2)在內部治理方面。 首先，行政管理和學術管理相互獨立，兩者和諧相處，分別作用于大學整體。其次，民主的管理制度，各類具有決定權的管理委員會不僅有知名教授參加，也有部分一般教師參加，由此形成了所謂的西歐大學“教授治校”以及美國大學“教授治學”制度，此外行政人員甚至學生也參與其中。③第三，校董事會制度成熟化。校外人士組成的董事會作為一個獨立的管理層次出現(xiàn)在大學管理中，作為大學的法人代表，負責大學重大行為的決策和大學與社會間的協(xié)調。而由大學校長以及校內其他各級管理機構則處于董事會的領導下共同執(zhí)行決議。需要指出的是，高校董事會制度是國外高等教育在發(fā)展過程中被教育實踐證實有效而形成的一種教育管理的基本模式。它既符合高等教育規(guī)律，又被絕大多數國家認可，并成為一種國際慣例。④

(3)在外部治理方面。在美國，廣泛存在著民間性的中介組織，它們介于政府和高等教育機構之間，如美國大學協(xié)會、全國鑒定理事會、美國大學校長協(xié)會、美國教授聯(lián)合會、專業(yè)鑒定委員會、卡內基教學基金促進會等。這些中介組織不僅促進了大學之間的溝通了解，而且也作為一種監(jiān)督機制，確保了大學的利益相關者的捐助人、受益人和作為公共利益代表的政府在其中的角色和功能的發(fā)揮。⑤比如，大學教師協(xié)會成立于1914年，雖然只是一個民間組織，但其作用十分巨大。它為學術自由、教師言論自由提供了堅實的保障。當教師受到不公正待遇時，該協(xié)會會對學校進行調查并公布結果，或實行特殊的辦法“譴責”。雖然“譴責”對大學沒有法律效力，但其后果直接影響到考生和求職教師的去向。所以，這個組織在美國高等教育界是一個非常大的利益集團，在美國高校的外部監(jiān)督方面發(fā)揮著十分重要的作用。⑥

綜上可見，在現(xiàn)代大學體制建設上，西方發(fā)達國家的高教體制相較于中國確實具有可鑒性。筆者認為，其中校董會制度的運作以及社會中介機構的外部監(jiān)管等模式頗具借鑒意義。但是，由于東西方文化歷史背景的不同，完全放權和控制過度都可能出現(xiàn)所謂“一放就亂，一收就死”的改革怪圈，都不利于高校的發(fā)展。因此，中國不能完全照搬西方國家高校的高度自治。但由于在現(xiàn)行體制下，政府管理高校事務過多過細，不僅難以降低教育成本、提高管理效率，更難以提升高等教育質量。如何控制放權尺度，如何平衡各方利益主體的權力博弈，成了中國高教體制改革首要關注的問題。筆者認為政府可以利用校董會制度分權制約各種力量，通過明晰國有產權，適當放權，變直接管理為間接管理，并在實踐中不斷調整修正，最終找到最優(yōu)放權尺度。

事實上，在探索建立具有中國特色的現(xiàn)代大學制度的進程中，除了借鑒西方高教體制經驗的同時，還可以借鑒我國本土改革創(chuàng)新方面的相關經驗，如:我國國企產權改革、各地高校董事會實踐、椒江“教育股份制”的探索⑦等等。

3 改革建設中國現(xiàn)代大學制度的建議

筆者認為基于我國現(xiàn)實國情，高校體制矛盾尚未尖銳到需要迅速變革的程度，且高教改革復雜龐大，可謂牽一發(fā)而動全身。因此改革進程可穩(wěn)健逐步進行。筆者建議在今后相當長的時間內，我國公立高校的治理應當著眼于建立現(xiàn)代大學制度上。在具體推進中，可以分三步走，第一步是明晰國有產權，理順政府與高校關系，切實高校獨立法人地位;第二步是在內建立完整意義上的董事會制度，在外完善社會中介監(jiān)督評估機構;第三步是在各種關系理順、內外部管理機制健全的基礎上試行教育股份制，最終建立起適合中國國情，與時俱進的現(xiàn)代大學制度。具體步驟為:

(1)理順高校與政府、社會的關系，落實獨立法人地位。 改革的首要步驟就是要從法律上明確高校的獨立法人地位，明晰政府所有人權責，實行政府對公立高校辦學的委托、監(jiān)督制度。此關系問題可借鑒我國國企產權改革的成功經驗。 我國國企在改革之前效率低下，經濟學界普遍認為其主要原因是產權模糊，所有者虛置，各級代理人缺少產權激勵所造成。從1995年開始，國有企業(yè)朝著產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學四個方向建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。從此扭虧為盈，爆發(fā)出強大的生命力，這些年來得到了顯著的發(fā)展。我國公立大學與國有企業(yè)在產權上都屬于國家所有，政府委托代理人行使治理權，都存在所有權、經營權相分離的治理結構。此外，在構建法人治理結構的時候，都要在法人內部構建利益平衡和制約機制，同時也要考慮作為利益相關者的“投資人”⑧、受益人以及同時作為公共利益代表兼所有人的政府在其中的角色和功能。基于我國公立大學與國有企業(yè)在產權結構上具有高度同質性，也存在因產權模糊，所有者虛置，導致激勵不足而出現(xiàn)低效率。⑨因此，我國大學體制改革可借鑒國企改革的模式，建立由股東會、董事會、監(jiān)事會、校長構成，實行董事會領導下的校長負責制。

(2)健全內、外部管理機制。①改革內部管理體制，完善高校董事會制度。 首先，要明確黨委、行政各自職責范圍及其相互關系。其次，要明確董事會的籌措資金、連接社會的橋梁、構建科學管理體制的地位和作用，以及在法律上為董事會制度提供相應的法律依據，使其運行得到法律的保護。再次，保證董事會成員校內外結合、專業(yè)互補，從而避免非理性治校。最后，走產學研合作道路。即在互惠互利、平等、自愿、協(xié)作的基礎上走產學研合作的路線，學校與董事會單位都各盡其力，各取所需，最終要形成管理科學、產權明確、利益平衡、民主監(jiān)督的管理體系，發(fā)揮董事會制度的最大優(yōu)勢。②完善外部中介監(jiān)督機制。為增強高校行為的自律，可借鑒國外做法，依靠開放的社會中介力量，加強社會對高校的評價和監(jiān)督，間接規(guī)范高校的行為。⑩具體設置既可采取政府組織形式，如上海建立了全國首家高校技術市場;又可采取高校或民間組織形式，如美國的教師協(xié)會;既可設置咨詢、監(jiān)督性的機構，也可設立審議、評估性的機構，如開創(chuàng)類似評估行業(yè)“四大”事務所等獨立的法人機構。總之，要結合具體情況，逐步建立多樣化、多功能的中介機構，完善高校外部治理制度的運行機制。

(3)優(yōu)化教育股，豐富高校融資渠道。 “教育股份制”的模式目前雖尚未在高教領域試行，但椒江“教育股份制”的探索對于改革我國公立高校體制，以及拓展高校融資渠道，提供了新的思路和實踐意義。引入股份制辦學機制后可以有效解決諸如資金短缺、效益低下和管理混亂等問題。但可能由于教育股份投資者并不懂教育，因此必須在管理制度的設計上體現(xiàn)資本尋利性和教育公益性的有機整合。教育股份制不僅要借鑒企業(yè)股份制切實分離資產所有權和經營權的基本管理制度，而且必須要有更細致合理的組織體制構建，以適應教育這種特殊事業(yè)發(fā)展的需要。??要達成這些條件，就必須先完成上文中提到的兩個要求，即落實獨立法人地位、完善內、外部治理結構。

注釋

①1993年中共中央、國務院頒布《中國教育改革與發(fā)展綱要》提出:“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。”1995年《中華人民共和國教育法》頒布并于同年9月1日起施行。該法第31條規(guī)定:“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。”1998年頒布并于1999年施行的《中華人民共和國高等教育法》第30條規(guī)定:“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。

②⑥張斌賢.現(xiàn)代大學制度的建立與完善[N].國家教育行政學院學報，2005(11).

③孫華.西方大學制度的合法化進程[J].教育學術月刊，2009(5):38-42.

④姜良杰.高校董事會管理模式淺析[J].高教信息參考，2008(2):26.

⑤張俊宗.現(xiàn)代大學制度:高等教育改革與發(fā)展的時代回應[M].北京:中國社會科學出版社，2004.

⑦1996年椒江區(qū)教育局牽頭、邀請32個企事業(yè)單位和個人共同入股，成立“書生教育事業(yè)有限公司”。該公司投資籌建“書生中學”，并以股本金作為學校基建工程的啟動資金。01年開始，椒江作為全國“教育改革實驗區(qū)”，啟動了“現(xiàn)代學校制度探索”、“教育股份制”辦學等專項課題的研究工作。

⑧國企中指除國有股之外的其他股東，高校中指捐贈者，校友會或其他相關機構等。

⑨孫天華.中國公立大學―運行成本制度研究[M].鄭州:河南人民出版社，2004.6.

⑩趙峻巖.學術的訴求:西方大學制度的本質[J].現(xiàn)代教育管理，2009(10):102-104.

??孟繁超，胡慧萍.教育股份制的特質研究[J].行政與法，2005(4):96-99.