如何突破“利益困局”

三問深圳

從30年前的小漁村到如今的超大城市，深圳創造了奇跡，圓了無數人的夢想。30年過去了，深圳的銳氣還在嗎?依然滿懷光榮與夢想嗎?

年初的廣東省委十屆六次全會上傳出好消息，深圳市2009年GDP增長10.5%。用中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋的話說，在全球金融危機的巨大沖擊下，深圳交了份“漂亮的答卷”。

但深圳仍在反思、在找魂。

汪洋在2009年1月的廣東省委會上，提出了著名的“深圳三問”:過去30年深圳立起了什么，靠什么實現三十而立?2010年，為迎接特區30年能夠做些什么?過去30年，深圳是排頭兵，是特區，經濟發展首當其沖，今后30年，深圳能再做些什么?

“三問”的背后，是深圳在告別典型加工制造業城市后的一次重新定位——曾經擁有的地緣優勢和政策優勢都不再突出，深圳靠什么去想象未來30年?

過去30年間，深圳已將可切割的模塊化改革推進完畢，余下的皆是牽一發而動全局的關鍵環節。

漸入僵局的港深一體化;關內外長期割裂引發的城市發展瓶頸;常駐和非常駐人口比例倒掛所帶來的城市信心缺失……這些，恰是深圳欲破不能、仍然躊躇的根源。

突圍的“尖端”試驗，不僅取決于意愿，還在于有沒有突破現有利益格局的勇氣。

誠如當地一位政策建言者所言，改革創新意愿不強的深層原因在于，深圳的經濟發展已步入慣性軌道，只要沒有重大危機，經濟發展都能保持較高水平。但相反，如果進行深層次的改革，風險可能很大。這些問題，恰是站在30年的歷史節點上，需要深圳去思考和回答的。

要解決前期跨越式發展所帶來的諸多問題，深圳注定要切入更深層

的制度設計，但更重要的是突破現有利益格局的勇氣

公務員分類改革、大部門制等一系列行政體制改革，讓深圳再次回歸改革前臺的中心。盡管這些措施走在了前列，但從整體趨勢上看，深圳的行政體制還是在回歸傳統。

修補現行體制的同時，詬病之聲隨即而來。外界稱之為形式大于內容的“搬凳子”，并沒有實質突破行政體制改革的現有藩籬。

在深圳市社科院院長樂正看來，這實屬正常。深圳30年，實現的是“跨越式發展”，而很多問題，也正由跨越式發展而生，“這畢竟不是常態，不具備可持續性。” 樂正說。

區域經濟專家金心異認為，“30年了，深圳需要的是穩住，但是現在的問題就是不穩。”而要讓這座城市穩起來，注定要切入深層的制度設計。

《財經國家周刊》記者近期獲悉，相關部委已原則同意，將深圳市的特區范圍擴大到全市，并已將方案報送至國務院等待審批。如果這一政策獲批，將一舉掃除深圳特區成立以來，一直存在的“二線關”困境，年年呼吁的“關內外一體化”或得以實現。

這可能是2010年深圳邁出的第一步。一系列更大、更具突破意義的試驗正陸續登臺。

化解“精神分裂符”

春天來了，深圳市深南大道上一片花團錦簇，這里是關內。而在城區西面的寶安區，則是另外一番場景——道路擁擠異常，公共汽車、私家車、摩托車、行人奪路而行，各種商鋪、娛樂場所和自建房混雜在一起。

穿梭關內外，似乎行走在兩座城市之間。

正是“二線關”的長期存在，深圳被割裂為涇渭分明的兩番天地。由于政府的管理資源并不到位，關外遲遲未被納入城市統一管理和建設，在行政管理、城市建設上與關內不可同日而語。

深圳大學中國經濟特區研究中心主任鐘堅認為，關內關外兩種不同行政區劃，一方面造成特區內面積太小、可供經濟開發用地不足;另一方面則導致關外的規劃、建設和管理水平相對滯后，城市化程度不高，這很大程度上降低了深圳的整體競爭力。

為促進傳統制造業的升級，深圳曾決定投資超過400億元，建設若干產業集聚基地，并劃出面積不等的地塊作為集聚基地的載體。

此計劃從2004年底開始醞釀，一年時間之內，市政府陸續認定了服裝、黃金珠寶、鐘表、內衣、家具、模具等九大產業集聚基地，總面積為12.4平方公里。

這一計劃原定2007年建成，而直到2010年，深圳還沒有公布最終的進展。

其主要障礙在于，規劃中劃定的大多位于關外的地塊，已被當地原住民所控制，土地早被建筑物覆蓋，政府并不能在原訂時間表內將其整體移交給集聚基地的操作者。由于集聚產業園項目建設緩慢，造成一些很有發展前景的優秀企業遠走他鄉。

“走掉的都是決定這些企業未來增長潛力的項目，這種狀態如果蔓延，將會摧毀深圳的制造業基礎。”金心異說。

關內外的不均衡不僅體現在土地空間的配置上，“一市兩法”實質上成為了深圳的“精神分裂符”。

1992年被授予的“特區立法權”以及2000年得到的“較大市立法權”，使深圳變成了擁有雙重立法權的特殊城市。但由于雙重立法制定出來的法律分別適用特區內和特區外，深圳從此出現“一市兩法”。

例如，深圳依照特區立法權于2001年制定的法規規定:1999年3月5日以前興建的違法建筑可作為歷史遺留問題進行處理，此后所發生的違法行為，依法從重進行查處。但相關法規在特區外無法適用，所以寶安、龍崗的大量違法建筑至今得不到有效查處。

關內外的界限也讓市政管理變得捉襟見肘。深圳市民政局局長劉潤華坦承，關外的社區比關內管理難度大得多，成本自然也更高。

“如果將特區面積擴大至關外，實現關內關外一體化發展，有利于擴展城市發展空間，提升城市運營效率，將極大增強深圳的發展后勁。”對于特區的“擴容”方案，鐘堅作如此評價。

重構表達機制

中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋考察深圳時，曾明確希望深圳“要在民主法治建設方面走在全省全國前列”，“要在這個最尖端的問題上有所作為”。汪洋的表態，成為了深圳進行民主和法治探索的政治授權。

4月7日，深圳市鹽田區沙頭角街道，“民意表達工作室”已經裝修配置妥當。

這是鹽田正在進行的“完善民意暢達機制”的嘗試。鹽田區327名“兩代表一委員”將聯系到所有9246戶居民，定期到工作站值班。

對“兩代表一委員(黨代表、人大代表和政協委員)”的制約依靠“打分系統”——群眾兩次不滿意，區委就將研究此代表委員的去留。其目的是實現“有地方說話”、“說了有人聽”、“有事能解決”和“有權去評判”。

“深圳確實應率先推進建立社會監督體系和機制的改革，要探索建立社會各階層的理性表達機制，減少社會問題積累式爆發帶來的巨大損失。”中國體制研究會副會長李羅力分析說。

據《財經國家周刊》記者了解，目前深圳的階層分化現象較為明顯，無論是農民工，中產階層，還是私營企業主，都有自己的利益訴求。

2008年，深圳經歷了企業破產農民工維權潮、房價下跌業主維權潮，這些群體性事件充分說明了建立階層利益表達機制的必要性。

“這種‘利益困局’不只是深圳的個別現象，全國其他地區都正在遇到或將要遇到。突破困局需要一系列的配套改革，深圳作為改革先鋒，應承擔起破局‘試驗田’功能，為全國提供經驗。”中國體制改革研究會副會長李羅力說。

他說，與北京、上海等大城市相比，深圳的市場經濟發育成熟度較高。這種先發優勢，使得深圳更具備承擔此類先行先試改革的任務。廣東社科院院長梁桂全、深圳大學中國經濟特區研究中心教授鐘堅、李羅力等專家認為，除了現在正在進行的綜合配套改革試驗區，國家有關部門應當賦予深圳更多的探路任務:

率先試行推進黨內民主制度的改革。深圳應率先按十七大報告的要求，在完善黨的代表大會制度、實行黨的代表大會代表任期制、試行黨代表大會常任制等方面，大膽進行探索，創造出更多更好的做法和經驗來。

率先推進立法機構的改革。有專家提出，市政協委員由共產黨和八個民主黨派及一百多個行業工會按功能組別推薦委員。深圳市今后的地方立法應先由政協通過，再交由人大表決通過。

率先推進司法及反貪機構的改革。有專家建議，為節約司法資源，可在法院設立“調解中心”，動員“工青婦”、律師、公證等各種社會力量調解社會矛盾。對達成的調解協議，只要真實合法，就可到法院審查蓋章確認，賦予其強制執行的法律效力。另外，在個人財產申報方面，深圳應該建立起一整套對政府官員的監督體系。

率先推進建立社會監督體系和機制的改革。利用當前社會輿論監督功能發揮重大作用的時機，形成一套完整的體系和健全的運行機制。

一些更大范圍內的嘗試設想，也在深圳的智囊機構內醞釀。

一份來自深圳市委黨校的《推進深圳民主法治建設研究》方案，對黨內民主改革進行了設計。具體辦法是，從改革人大代表提名方式和黨員代表數量入手。基層代表產生調整為多渠道民主提名;適當減少領導干部代表比例，增加基層干部代表比例;基層黨委分步實行“差額公推直選”。

其它內容還包括，進一步優化代表職業結構，適當增加非本市戶籍人口的人大代表比例;縮減人大代表與政協委員的交叉任職;選區逐步實行社區、行業協會、功能團體、事業單位混合劃分;在候選人提名上，允許行業協會、各功能團體依照法律規定進行自我推薦，通過選民聯名或者組織推薦的方式進行選舉;允許候選人在指定區域、指定時間，按照規定的方式進行自我宣傳。

梁桂全說，深圳要率先試行推進黨內民主制度的改革。可率先按十七大報告的要求，在完善黨的代表大會制度、實行黨的代表大會代表任期制、試行黨代表大會常任制等方面，大膽進行探索，創造出更多、更好的做法和經驗來。

利益沖突困局

一年四季，深圳華強北的步行街都是一副熙熙攘攘的景象。人氣的聚攏逃不掉一個詞——“山寨”。這里聚集了1000多家IT相關的“山寨”企業，從業人員20萬，產業規模粗略估計超千億。

高科技、自主創新的響亮口號，并未遏制“山寨”在深圳的盛行。

針對“山寨”現象，深圳啟動了多輪清理整頓的打擊行動，但最終的結果都被證明并不理想。個中關鍵是整個當地社會體系對于“山寨”的態度一直曖昧。迅猛的發展已經讓“山寨”在深圳當地產生了始料未及的經濟影響力，“利益群體”的身影處處可見。

深圳當地政經界人士評價說，30年的改革，已經將深圳可切割的模塊化改革推進完畢，余下的都是不可切割、“牽一發動全身”的統籌改革事項。而這些，也成為深圳眼下欲破不能、仍然躊躇的根源。

上述深圳黨校民主法治改革方案的起草者也認為，改革的困難在于，減少利益沖突對改革的阻礙;而改革的風險在于，可能會受到來自“上”與“下”的雙重壓力。

例如，深圳一家研究機構在事業單位改革中，被劃為企業，資產交由國資委管理。但始料未及的是，這次改革最后卻走了“回頭路”，該機構仍然變回到事業單位。據其中的知情人透露，其中最重要的原因是“對有關方面進行了成功的游說”。

深圳大學公共管理學院教授馬敬仁認為，深圳改革難以深入推進的主要原因是，“既有利益格局已經固化，就很難打破”。

他認為，其中的原因首先是“不想改”。“作為移民城市，深圳的建設是全國各路人才共同完成的。但當‘藍圖’已經化為現實后，在缺乏外部壓力的情況下，當初的一些改革者、創業者就不愿意啟動新的改革。”馬敬仁說。

一位不愿透露姓名的專家對《財經國家周刊》記者說，深圳的經濟發展已經步入良性軌道，只要沒有重大危機，經濟發展都能保持較高水平。相反，如果進行深層次的改革，風險可能很大，政治上“加分”可能性小，從個人得失角度考慮，一些干部改革的創新意愿不是很強。

有專家分析說，深圳改革的沖勁和銳氣與過去比有所減弱，特區“內地化”趨勢增加，在“利益困局”面前，曾經“殺出一條血路”的改革尖兵有逐漸向“內地城市”蛻變的可能。