焦作財政:大家的錢讓大家監督

焦作市將政府的職能和資源用賬本、資金、資產、資本形成有機整合的管理鏈條，滲入經濟社會發展的每個層面。

深圳市民吳君亮曾向十多個中央部委和十幾個城市提出查閱預算申請，因此被稱為“中國申請預算公開第一人”。但是這個“第一人”均以失敗告終，“預算是國家機密”一直是各方的借口。

2008年5月27日，當他終于打了一個擦邊球看到深圳市政府預算，并用數碼相機從封面到封底一頁不漏地拍下來時，曾經“一陣狂喜”，還在多家媒體上驚呼“深圳市共和國歷史上第一個向普通公民公開政府預算的城市”。但是吳君亮不知道，在很早之前，河南省焦作市已經完完全全地向市民公開政府部門的預算了。

2008年12月24日，當吳君亮獲知信息來到焦作實地考察后，感慨地說:“沒想到這么一個小城市，卻在政府信息公開方面做得如此出色。焦作市財政預算中對于部門預算做的非常細致，這是很了不起的。”

近年來，焦作市高度重視公共財政改革發展，把建設民生財政，持續推進基本公共服務均等化作為落實科學發展觀的重要內容。焦作市委市政府主要領導認為，財政的運作模式必須建立一個“大家的錢讓大家看著花”的陽光理財機制。

焦作財政一直以來有著良好的改革創新環境和傳統，從上個世紀90年代的預算外資金統管和會計制度改革開始，先后進行了十多項改革，涉及到財政管理的全部核心領域。2007年以來，圍繞預算透明、陽光理財，焦作財政改革從理念到內容進入到一個前所未有的新高度。

焦作財政制度的改革在國內外引起了廣泛關注。世界銀行、中國財政部、中國發展研究基金會等選擇焦作模式進行專題研究。

今年8月26日，焦作市財政局局長申相臣還受邀在國家預防腐敗局、香港特別行政區廉政公署、澳門特別行政區廉政公署聯合舉辦的“財政預算公開與防治腐敗”三地研討會上介紹焦作財政制度改革經驗，贏得了高度贊揚。

焦作市十年來在公開透明財政方面的改革實踐，為全國改革提供了很好的樣本。上海財經大學公共政策研究中心的《2010中國財政透明度報告》將其評價為“中國財政最為公開透明的地方政府”。

財政部財政科學研究所所長賈康高度評價說:焦作的財政改革走在了全國地級市的前列，是一個先行先試的典范，一個帶有標桿意義的地方!

俗話說，財政改革一小步，憲政文明一大步。溫家寶總理說:“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經濟的發展，而且是社會的結構和公平正義。”

2010年9月28日，記者走進焦作，親身體驗財政改革所帶來的“公平正義”。

大家的錢讓大家監督著花

新學期開學第一天。家在濮陽市的外來務工人員李安順和妻子帶著自己已經到入學年齡的兒子來到光亞學校，在向學校出示了暫住證和戶口本后，很快辦好了入學手續。

焦作市財政局副局長張繼東說:“學校對就讀的貧困農民工子女還實行減免書本費的政策。讓農民工子女不僅有學上，而且上的起。”

焦作市規定，進城務工人員子女在接受義務教育方面與城市子女享受同等待遇。市財政加大教育投入，2007年以來，投資7000余萬元建設人民中學，投資1800萬元對市實驗小學進行改造，不斷提高城區學校的接收能力。2008、2009年，安排農民工隨遷子女接受義務教育獎勵資金102萬元、253.2萬元，重點對解放、山陽、中站、馬村以及市直接受農民工隨遷子女入學較多的城區學校給予獎勵，支持鼓勵中心城區做好進城務工農民工隨遷子女接受義務教育工作，確保進城務工人員子女入學。

讓“小候鳥”不再奔波遠飛，不再離親單飛，這源于市財政局教科文科科長許冬梅一次酸楚的調查。2009年，在編制性別預算過程中，向9所學校發放900份調查表，與60多名教師、校長學生家長進行座談，大部分風餐露宿、生活艱辛的進城務工農民，對于通過教育改變子女命運深信不疑，表示只要城市學校能夠接收，自己就會省吃儉用，竭盡全力供孩子上學，讓孩子接受更好的教育。

反映進城務工農民工家庭狀況及對隨遷子女就學的影響，這僅僅是許冬梅編制的社會性別預算中的一個小部分。但這里面，真實再現了焦作市委市政府在推進社會性別差異矛盾解決和弱勢群體待遇改善中，立黨為公、執政為民的公共政策導向和務實做法。市財政局局長申相臣表示，數字里面有政治，透過賬本看民生，公共財政想人民之所想、急群眾之所急，每一本財政預算里面，什么都要明明白白。

為了管好“政府賬本”，焦作財政在編制經常性政府收支預算的同時，細化編制完成社會保障、政府債務、國有資本經營、國有土地收支、政府采購、非稅收入、住房公積金和社會性別反應預算，加起來足有10本，足有一尺多厚。

記者看到，在社會保障預算中，有各項社會保險基金、專項社會保障資金、政府公共預算安排的社會保障資金及屬于社會保障性質的資金，涵蓋機關事業養老保障基金和企業“五金”、就業補助、彩票公益金等眾多內容，“暖心錢”讓群眾感到更暖心。在住房公積金預算中，反映住房公積金歸集使用、業務收支、增值收益分配、委托貸款、政府住房基金收支等情況，“明白賬”讓群眾看的更明白。大家不僅僅是能看到政府財政支出方向的“主干”，更多的是能夠得到關系人民群眾各個方面利益關系的“枝葉”，財政陽光透明更具實質性的內容。

給國家預防腐敗局介紹經驗

張繼東清楚的記得，這已經是連續第五年在全省提前完成糧食直補和農資綜合直補資金兌現工作了，在2006年、2007年，新華網等媒體還專門作了相關宣傳報道。他也知道，這幾年來，圍繞補貼面積、補貼標準等問題，農民朋友的來電、來訪少之又少了。

2007年，在總結以往惠農資金管理經驗的基礎上，焦作市對財政補貼農民資金管理和支付方式進行了改革，將糧食直補、綜合直補等12項財政補貼逐步納入“一折通”發放管理。自主研發使用“焦作市財政補貼農民資金管理信息系統”，建立了涵蓋全市58萬農戶的各項財政補貼資金對象數據庫，清晰準確反映農戶姓名、身份證號碼、銀行帳號、補貼面積等基礎信息，設計并統一使用財政補貼農民資金專用存折。

武陟縣謝旗營鎮財政所所長徐國利早早地拿出《焦作市糧食直補和農資綜合直補政策宣傳手冊》，一沓被稱為糧食直補明白卡的彩頁紙來給大家分發。嘴里還不忘給大家解釋，“這個存折到全省各地的信用社都能取錢。去年大家種一畝地國家補助了31.78元，今年一畝地補助46.25元，多出的14.47元是國家考慮到農資價格上漲，增加了化肥、農藥的補貼。”

“一折通”也僅僅是焦作財政陽光透明的一小部分。在申相臣的辦公室，記者吃驚地發現這個被稱為“財經沙盤”的現代化財經信息管理系統的功能簡直超乎想象，里面除了惠農惠民補貼“一折通”外，還囊括了焦作全市的“賬本”，從年度部門預算到各項重點支出，從全部財政供養人員的工資表到預算單位的收收支支，你可以“透視”政府的所作所為……。

今年8月26日至27日，申相臣受邀參加國家預防腐敗局、香港特別行政區廉政公署、澳門特別行政區廉政公署舉辦的“財政預算公開與防治腐敗”三地研討會并作經驗介紹。十年前，“焦作財政服務大廳”信息窗口第一次向社會公眾公開了農業、教育、民政等單位的部門預算，在全國首開“中國預算公開”之先河。十年后，“焦作財政財經沙盤”財經信息在線系統聯網全國和世界，社會公眾能夠財經沙盤輕松查詢到所有基本支出和項目支出預算公開信息，真正做到了“財政預算公開，社會公眾監督，公共治理民主，管理績效提升”。

2008-2009年，財政部、世界銀行選擇河南省焦作市城鄉基本公共服務均等化進行技術援助(TCC4)項目研究。中國發展研究基金會和財政部財政科研所提供的研究成果顯示:多年來焦作陽光理財為民謀利，市本級可支配財力增長了15%-20%，人均GDP、城鎮居民家庭人均可支配收入、農村居民家庭人均純收入等五項指標高于全省平均水平。其中，城鄉居民對于公共衛生服務滿意度相對比較高，評價比較好。90%的城市居民認為自己享受的基本公共衛生服務有了明顯的改善，93%的農村居民認為有所改善。

財政公開的革命

家住山陽區焦東街道六號院社區的楊女士平時經營一個理發店，每日早出晚歸很少休息。昨日，兩位焦東社區衛生服務中心的工作人員敲開了她的家門，專門上門服務為轄區居民建立家庭健康檔案。社區衛生服務中心的韓醫生說，社區居民建立家庭健康檔案后，社區醫生會根據調查情況，對居民實施健康干預，指導居民如何用藥、如何調整飲食結構。這讓楊女士真是意想不到，感覺仿佛享受到“家庭醫生”式的星級服務。

據市財政局社保科科長馮秉政介紹，城區居民持公共愛衛生服務卡，可享受建立居民健康檔案、健康教育、預防接種、傳染病防治、兒童保健、孕產婦保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理9項基本公共衛生服務。對于60歲以上老人，社區醫護人員須每半年上門隨訪服務一次;對于糖尿病、高血壓等慢性病人，須一季度上門隨訪服務一次。

焦作市以家庭為單位發放社區公共衛生免費服務卡，一戶一卡，服務卡上的金額家庭成員之間可統籌使用。2008年、2009年，市區兩級財政拿出2000萬元，投入到社區衛生公共服務之中。目前已向19.7萬戶家庭發放了服務卡。焦作市除了按照每人每年10元的標準進行補助外，還依據不同的服務對象增加相應的補助金額，人均補助標準已達到22元。

“政府花錢買服務，居民認不認賬，由大家說了算。要讓群眾參與進來，去打分和評判，誰的好就用誰。”申相臣說話干脆利落。焦作市成立群眾參與的績效考評組織，成員由市、區衛生和財政部門代表、公共衛生專家、社區居民代表按各占1/3的比例組成，負責對社區衛生服務機構提供社區公共衛生服務的績效考評。在每個社區衛生服務中心發放《社區衛生服務滿意度調查表》，隨機調查20位轄區居民和10位就診病人，把居民滿意度作為考核的重要依據，結合平時通過網絡對各中心的抽查，最終由市、區財政和衛生部門按照對社區服務機構的綜合考評結果確定財政補助總額，并將考核評價結果進行社會公示。

群眾廣泛參與并不僅限于此。據申相臣介紹，從保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權出發，焦作財政創新推進信息公開、部門申報、財政匯審、民意測評、專家論證、社會聽證、人大審查、審計監督“八步走”財政信息公開流程的參與式預算。讓專家學者、社會公眾來參與預算決策的論證和中間磋商，這需要冒很大的風險。當然，財政部門不僅要出于公心，還要有智慧。因為如果說它是一場革命的話，首先革的是市長的命，是常務市長的命，革的是財政局長的命，然后才是各個部門主要領導……”。

2010年4月21日上午9時，焦作市財政局舉行了“焦作2010年農機購置財政補貼項目社會聽證會”，聽證代表來自農業、水利、法制、人大財經委等部門的政府官員，還有社會監督員、行風評議代表、農民代表、農機手等50余人。

聽證會部分代表當場向財政局和農機局發難:錢補到了，就是惠民了嗎?農民購買農機享受補貼了，就不再管了嗎?農機具使用率做過實地調研嗎?農民轉賣了怎么辦?農業機械化裝備水平是市場需要?還是數字需要?是農民實際需要?還是行政任務需要?

“公共權力屬于人民、公共財政服務人民，焦作財政為民理財，堅持改革創新，財盡其用，就沒有什么不能公開，就沒有什么自身利益需要考慮”，申相臣說。

沒有調查就沒有發言權。財政部主管的《新理財》雜志首席研究員龔成鈺在今年6月曾到焦作進行了一次長達30多天的深度采訪，先后與100多位市民和政府官員進行交談，連續在《新理財》雜志發表了數萬字的調研報告。

他說:“焦作歷時10年的公共財政改革，已經不是單純的財政工作創新，而是發端于財政，并以財政為依托和支撐，將政府的各項職能和資源用賬本、資金、資產到資本串聯成一個有機完整的管理鏈條，滲入進了政治、經濟、社會和民生的各個層面!我們看到一個民主、公平、法制的政府公共財政服務體系正在焦作成型!”