稅收優惠政策問題及優化研究

所謂稅收優惠。是指國家在稅收方面給予納稅人和征稅對象的各種優待的總稱。是政府通過稅收制度，按照預定目的，減除或減輕納稅義務人稅收負擔的一種形式。

稅收優惠作為稅收制度和財政政策不可缺少的重要組成部分，盡管早巳滲透到社會經濟生活的方方面面，但人們對稅收優惠的認識并不完全一致。有觀點認為，稅收優惠就是指減稅、免稅。也有觀點認為，稅收優惠是指減稅、免稅、出口退稅和優惠稅率。也有觀點則認為，稅收優惠不僅僅包括上述幾種主要形式，還應該包括先征后返、稅額抵扣、稅收抵免、稅收饒讓、加速折舊、稅項扣除、投資抵免、虧損彌補等其他實際減除或減輕納稅人和征稅對象稅收負擔的鼓勵性和照顧性規定。對于上述認識，我們把前兩者稱為“狹義的稅收優惠”，后者稱為“廣義的稅收優惠”。

一、我國現行稅收優惠政策存在的問題

1.稅收優惠的形式單一

稅收優惠的政策手段主要包括直接優惠和間接優惠兩大類。但我國在稅收優惠的操作上基本采用降低稅率、定期減免、再投資退稅等直接稅收優惠措施這種形式的特點是政策的透明度高，征、納雙方易于操作但這種方式是針對企業利潤的優惠，主要適應于盈利企業，而對那些投資規模大、經營周期長、獲利小、見效慢的基礎設施、基礎產業、交通能源建設、農業開發等項目的投資鼓勵作用不大，而對于加速折舊、投資抵免、再投資退稅、延期納稅、稅收信貸等間接優惠形式運用不多。這樣就扭曲了稅收優惠的引導作用，而且直接減免優惠方式的特點是對稅收直接免除，易造成稅收流失。

2.稅收優惠政策管理不規范

稅收優惠的管理權，不僅應當在中央與地方之間進行合理劃分，而且應當在同級政府的立法機關、行政機關與稅收職能部門之間進行合理劃分。中國現階段，稅收優惠的管理權絕大部分集中在中央政府，地方政府基本上沒有稅收優惠管理權。為了解決必須由地方政府解決的特殊問題，地方政府不得不越權制定稅收優惠政策。從橫向來看，在中央政府內部，由立法機關管理的稅收優惠只有10%左右，其余絕大部分均由行政機關管理，并且在事實上主要由稅收職能部門管理。此外，還有一部分稅收優惠，是由政府的其他經濟管理部門管理的。

我國的稅收優惠分析、評估制度和預算制度尚未建立，稅收優惠政策的執行缺乏必要的制約與監督，以直接優惠方式為主的稅收優惠又容易造成擅自、越權減免稅等權力的濫用。妨礙了稅收減免的法律化和規范化管理。

3.稅收優惠政策的產業導向不夠明確

由于所兼顧的社會目標過于龐雜，在產業導向、科技導向上的作用更不明確。產業稅收優惠政策滯后，不利于產業結構的調整、優化。隨著經濟發展和技術進步，產業稅收優惠不能適時突出高新技術產業、知識經濟的政策導向，存在稅收優惠政策出臺滯后現象。這勢必進一步拉大我國與世界先進國家經濟發展的差距，不利于我國產業結構的優化和高新技術產業、知識經濟的超前發展。

二、優化我國稅收優惠政策的具體建議

1.增加稅收優惠形式

稅收優惠方式包括直接優惠和間接優惠。直接減免通常采取低稅率、定期減免等方式，具有較強的投資鼓勵作用，但受財政能力的制約，不利于監督稅收優惠的準確作用;間接減免通常采取投資稅收抵免、加速折舊、延期納稅、稅收信貸等方式，只是國家暫時調整稅款的入庫時間，納稅人只是獲得稅款有限的使用權，最終并不影響國家總的財政收入，而且有利于國家加強對稅收優惠政策的監督和管理。擴大和豐富間接優惠方式的運用，將有利于更好的兼顧財政收入和調節經濟目標的實現。

應在保留并完善減免稅這種直接優惠的基礎上，適當增加間接優惠，使優惠形式多樣化。間接優惠的實施既不違反稅收公平原則，又能體現鼓勵導向作用，提前收回投資，減少風險投資，同時也有利于應稅行為的規范化管理，主要操作方法應選擇加速折舊、投資稅收抵免稅、稅前扣除、延遲納稅、虧損結轉等措施。

借鑒國外經驗可以從以下幾方面予以調整:一是準許加速折舊回收投資，按技術標準規定加速折舊的程度，二是增加稅前費用扣除，例如同意科技開發費用、專利開發費用、風險準備金等費用稅前列支;二是將虧損彌補年限根據需要適當延長，減少企業由于投資于高風險領域而蒙受的損失。此外，對國家級新產品的研制、生產企業。允許按一定比例扣除開發新產品的成本、費用，以及為推廣新產品而支付的廣告宣傳費用。

2.科學界定稅收優惠范圍

在我國現階段，稅收優惠的范圍應當是:在經濟領域.保留農業、原材料工業、能源工業、交通運輸業的稅收優惠。保留中西部落后地區的稅收優惠，保留生活必需品和文化、教育、衛生、體育事業的稅收優惠，其他各項稅收優惠均應以不同方式予以取消，其中社會福利和政治的、軍事的部分由財政支出解決，余下的部分中一小部分改為不征稅，大部分通過稅制改革消化掉。我國應當進一步完善分稅制，必須盡快實行內外統一的房產稅、土地使用稅、車船使用稅、耕地占用稅、契稅、城建稅教育費附加等地方稅(費)種。

3.完善稅收優惠政策的管理制度

現行的減免稅管理制度不完善，嚴重影響了經濟的正常發展。為了整頓稅收秩序，加強稅收優惠管理，應該建立一個在分稅制基礎上的國家、地方分級稅收減免管理體制，并在此基礎上建立稅式支出預算。稅式支出是指國家為實現其特定的政策目標而內含在稅法中的支出計劃，是各種稅收優惠在宏觀上的數量化管理制度。應從以下幾方面下手:

(1)合理確定稅式支出管理范圍。我們應該確定合理的稅式支出范圍。即:凡在稅收基本立法，稅收行政法規和行政文件中規定的稅收優惠條款，就列為稅式支出，在宏觀上共同和財政支出一起保證國民經濟發的需要。凡是由地方稅務部門給予的臨時的稅收優惠，由于沒有法律效力，就不列為稅式支出，而是以稅收優惠的形式在微觀上對經濟進行臨時的、局部的調節。

(2)加強立法，完善稅式支出的立法程序。通過立法的形式確定稅式支出的額度和流向，對越權減免和私自突破減免額度的要予以處罰，追究當事人的法律責任，消除“人治”因素。

(3)加強稅式支出的總量和結構的控制，編制合理的稅式支出計劃。

(4)強化我國稅收優惠政策產業導向功能

稅收優惠要突出產業性稅收優惠導向，全方位加大調控力度，加大科技發展、科技投入的稅收優惠，加快知識經濟發展的稅收優惠。建議今后的稅收優惠政策實施要以國家產業政策為導向，對于需要扶持的產業，稅負要輕些，需要鼓勵的產業，稅負更輕些，以正確引導投資方向，優化產業結構布局根據我國國情，在能源和基礎原材料業、交通運輸和通信、水利等基礎設施，高新技術、知識產業以及產品出口企業，應實行產業性稅收優惠。特別是高新技術產業關系到產業結構的升級換代和經濟的可持續發展能力，是我國經濟發展的希望所在，應該繼續予以扶持。但對高新技術的扶持重點應有所調整，重點扶持具有國際先進水準的、確實對民族工業升級換代起核心作用的高新技術。