孫大午的新困惑

較為融洽的政府關(guān)系也讓孫大午選擇了配合工程施工，但是讓他感到窩心的是，土地補(bǔ)償款的問題卻一直解決不了。著名法學(xué)家江平說，孫大午遇到了和當(dāng)前全國諸多農(nóng)村土地承包大戶征地補(bǔ)償糾紛一樣的問題，目前在法律和政策上都屬于空白地帶。

孫大午在考慮:自己還要不要配合那條路過大午集團(tuán)高速公路的建設(shè)施工。

這條高速公路名叫榮烏高速，從山東的榮成直至內(nèi)蒙古烏海，是國家規(guī)劃建設(shè)的“十三縱十五橫”中一條東西干線，貫穿河北全境，也正好經(jīng)過大午集團(tuán)所在的保定市徐水縣境內(nèi)。

但是被占地225畝的大午集團(tuán)，卻沒有得到相應(yīng)的征地補(bǔ)償，這讓孫大午怎么也想不通。“按照河北省的相關(guān)文件，我應(yīng)該能得到80%的土地補(bǔ)償款。”他對記者說，“但現(xiàn)在只給了地上附著物的賠償，征地補(bǔ)償款分文未給。”對方給出的原因是大午集團(tuán)并非這些土地的使用權(quán)人。

事實(shí)上，這些土地當(dāng)初是大午集團(tuán)從國營保定農(nóng)場手中承包租賃而來，租賃期為30年，還有16年才到期。14年間，大午集團(tuán)整理土地、打井、辦電等共投入一千多萬元。近些年已經(jīng)開始產(chǎn)生可觀的效益。但是，相關(guān)方面選擇了把全部土地補(bǔ)償款支付給了保定國營農(nóng)場。

“我們承包了30年卻不是使用權(quán)人，這是什么道理?實(shí)在難以接受。”孫大午說，“這樣的事全國不知有多少?另外國有資產(chǎn)居然不屬于國也不屬于民，到底屬于誰?”

一條高速路帶來的糾紛

全長1820公里的榮烏高速，現(xiàn)在山東、天津境內(nèi)線路已經(jīng)完全貫通，而天津到河北徐水縣也已經(jīng)完成，大午集團(tuán)所處的路段正是預(yù)計(jì)2011年10月竣工通車的徐水至淶源段，在今年年初的時(shí)候已經(jīng)開工建設(shè)。

記者在現(xiàn)場看到，原屬大午集團(tuán)承包的土地早已經(jīng)被清理完畢，目前工程施工方高碑店匯通路橋有限公司正在加緊施工，高速公路的形態(tài)也已經(jīng)初步顯現(xiàn)。

“我之所以同意他們開工建設(shè)，是因?yàn)檫@條高速本身對大午集團(tuán)是有利的，修好之后會(huì)在大午集團(tuán)附近有個(gè)出口，到時(shí)候大家再來大午集團(tuán)就方便多了，下了高速一公里就能到。”孫大午告訴記者。

雖然2003年孫大午被以“非法集資”的罪名逮捕關(guān)押了大半年，使得大午集團(tuán)一時(shí)陷入低谷，但隨著孫大午的開釋回家，大午集團(tuán)總算起死回生，又變得蒸蒸日上，近兩年的產(chǎn)值已經(jīng)超過4億元，毫無疑問是徐水縣的支柱企業(yè)。所以政府近年來很支持大午集團(tuán)，“全縣都沒有四星級(jí)賓館，我現(xiàn)在建的賓館是五星級(jí)的，縣里說你要是建成五星級(jí)的，我們給你修一條很寬的路通到這里。”孫大午說。

較為融洽的政府關(guān)系也讓孫大午選擇了配合工程施工，但是讓他感到窩心的是，土地補(bǔ)償款的問題卻一直解決不了。9月19日，大午農(nóng)牧集團(tuán)向徐水縣人民政府和保定市人民政府提交“緊急報(bào)告”，表示:根據(jù)河北省相關(guān)文件精神，“土地補(bǔ)償款20%歸集體經(jīng)濟(jì)組織，80%歸被征地的土地使用權(quán)人或者按照家庭承包方式承包土地的農(nóng)戶。”

從今年4月份起，他們多次找到徐水縣政府、交通局、農(nóng)場主要負(fù)責(zé)人要求得到80%的土地補(bǔ)償款，但是至今沒有得到答復(fù)。

爭議的焦點(diǎn)集中在土地使用權(quán)人的界定上。

根據(jù)《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》(冀政【2008】132號(hào))明文規(guī)定:土地補(bǔ)償費(fèi)的20%歸集體經(jīng)濟(jì)組織，80%歸被征地的土地使用權(quán)人或者按照家庭承包方是承包土地的農(nóng)戶”。大午集團(tuán)認(rèn)為自己是當(dāng)然的土地使用權(quán)人，應(yīng)該得到80%的征地補(bǔ)償款。

但是國營保定農(nóng)場并不認(rèn)同。農(nóng)場認(rèn)為:132號(hào)文件中涉及的土地性質(zhì)是集體所有，而農(nóng)場的土地是國家所有，這個(gè)132號(hào)文件不適用。應(yīng)按照上級(jí)指示，參照《省國土資源廳關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)分配問題的復(fù)函》中的有關(guān)條文解決爭議。

該“復(fù)函”認(rèn)為，132號(hào)文件中規(guī)定的“被征地的土地使用權(quán)人”僅指“被征土地現(xiàn)狀為集體建設(shè)用地且依法取得該集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位和個(gè)人”。孫大午則認(rèn)為這份復(fù)函同樣不適用于大午集團(tuán)。原因有三:首先、大午集團(tuán)是承包國營農(nóng)場農(nóng)業(yè)種植用地的使用權(quán)人，該函復(fù)的是“僅指被征土地現(xiàn)狀為集體建設(shè)用地且依法取得該集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位和個(gè)人”;其次、省國土資源廳解釋省政府的文件，是部門理解，不具有同等地位，沒有法律效力;再次、復(fù)函“以集體建設(shè)用地”使用權(quán)人代替了132號(hào)文件中所指的“區(qū)片地價(jià)”使用權(quán)人的概念，違背了132號(hào)文件精神。

之后，有關(guān)部門又提供了一份2009年9月18日由國土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于收回國有農(nóng)場農(nóng)用地有關(guān)補(bǔ)償問題的復(fù)函》，該函明確表示:收回國有農(nóng)場農(nóng)用地也應(yīng)按照征收農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償……其中，國有農(nóng)場土地歸國家所有，但國有農(nóng)場享有土地的長期使用權(quán)，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予國有農(nóng)場。”

孫大午認(rèn)為，當(dāng)農(nóng)場的所有權(quán)與使用權(quán)合二為一時(shí)，這個(gè)規(guī)定沒有爭議。但當(dāng)農(nóng)場對外承包租賃時(shí)，就發(fā)生了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)中，必須有法人主體，由法人在實(shí)質(zhì)上代行國家所有權(quán)人的角色。如果承認(rèn)農(nóng)場土地屬于國家所有，那么國營農(nóng)場就是代行國家的所有權(quán)人的角色，是具有獨(dú)立民事行為能力的法人主體。何況農(nóng)場有永久的土地使用權(quán)，否則無法在市場經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。農(nóng)場轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)后，可以監(jiān)督使用權(quán)人合理合法使用土地，但無權(quán)單方中止合同收回使用權(quán)。如果國家沒有征用土地，農(nóng)場不能單方面中止合同。既是國家征用，就應(yīng)按國家明文政策進(jìn)行補(bǔ)償。

國營農(nóng)場場長張洪生則告訴記者:“我們的態(tài)度很明確，就是按照國家政策，補(bǔ)償款應(yīng)該給誰就給誰，現(xiàn)在上面的指示也是應(yīng)該給農(nóng)場。”他認(rèn)為，在目前的政策法規(guī)下，農(nóng)場土地的所有權(quán)和使用權(quán)都是屬于農(nóng)場所有的。

事實(shí)上，徐水縣政府也以自己對政策的理解，將土地補(bǔ)償款全部撥付至保定國營農(nóng)場。

認(rèn)定農(nóng)場的土地所有權(quán)人是國務(wù)院，使用權(quán)人是農(nóng)場，大午集團(tuán)什么都不是，這正是大午集團(tuán)所不能認(rèn)可的。

孫大午的努力和思考

為此，孫大午請來了中國物權(quán)法主要起草人、中國政法大學(xué)終身教授江平先生為自己答疑解惑。江平認(rèn)為:“大午集團(tuán)和國營保定農(nóng)場訂的是承包合同，存在承包關(guān)系，大午集團(tuán)享有土地使用權(quán)。如果把土地征收了，而土地使用權(quán)人得不到補(bǔ)償，無論如何是說不過去的。國有農(nóng)場的土地，所有權(quán)人雖然是國家，但國家是虛化的，只是名義上的所有權(quán)人。因此，從某種意義上說，國有農(nóng)場相當(dāng)于國家行使所有權(quán)，即農(nóng)場是所有權(quán)人，大午集團(tuán)享有承包經(jīng)營權(quán)，是土地使用權(quán)人。”

但江平也表示，“農(nóng)民承包的土地，一般不會(huì)太多，一人也就兩三畝，大午集團(tuán)承包的是大片土地，涉及的利益很大。你們和農(nóng)場的爭議在法律和政策上都屬于空白地帶。”

這個(gè)現(xiàn)實(shí)讓孫大午感到很可怕:“農(nóng)場本身沒有所有權(quán)，是替國家在管理土地，沒有一個(gè)實(shí)實(shí)在在的承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的單位。農(nóng)場在市場經(jīng)濟(jì)中沒有主體地位，它沒有和我合作的資格，雙方?jīng)]有平等合作的基礎(chǔ)，那么大午集團(tuán)與農(nóng)場簽訂的并且經(jīng)過公證的合同還有沒有法律效力?如果有法律效力，大午集團(tuán)在承包期內(nèi)享有土地使用權(quán)，為什么得不到補(bǔ)償?如果沒有效力，是不是意味著農(nóng)場隨時(shí)可以單方面解除合同?與農(nóng)場簽訂了承包合同的企業(yè)還能不能保障自己的權(quán)益?企業(yè)或農(nóng)民承包的土地很少時(shí)，能得到足額的補(bǔ)償款;而如果承包土地很多時(shí)，是不是也得不到補(bǔ)償?”

孫大午對農(nóng)村承包大戶的擔(dān)憂確實(shí)得到了印證。

記者了解到，幾乎是與此同時(shí)，距大午集團(tuán)不遠(yuǎn)的另一個(gè)村莊還有一個(gè)李姓村民，遭遇了和大午集團(tuán)類似的困境。李某于2006年初承包了村里的126畝果園，承包期為20年，至2010年僅過了5年。合同上有村民代表簽字、村委會(huì)成員簽字、村委會(huì)公章，并經(jīng)過了法律公證，手續(xù)十分嚴(yán)謹(jǐn)。合同生效后，李某即一次性付清了126畝土地20年的承包款共計(jì)50多萬元。2010年，因當(dāng)?shù)卮笃髽I(yè)擴(kuò)張，126畝土地被全部征用。根據(jù)補(bǔ)償方案，每畝土地補(bǔ)償款為2.8萬元/畝，但時(shí)至今日，李某只得到了地上附著物和青苗的賠償，其他全部被截留在鎮(zhèn)政府，而村里其他村民的土地補(bǔ)償款已經(jīng)到位。為此，李某先后花費(fèi)了近十萬元，向各級(jí)政府及最高法院反映、上訪，均無果。這個(gè)過程中，不斷有人勸他，“這是政府行為。在政府行為面前，合同、協(xié)議、文件全部無效”。

經(jīng)深入了解，此類事件當(dāng)?shù)剡€有好幾起，在全國農(nóng)村也出現(xiàn)不少。徐水當(dāng)?shù)匾恍┕賳T表示，過去也都是這樣處理的，承包大戶不能享受政策補(bǔ)償，“協(xié)商”解決就不錯(cuò)了。

孫大午認(rèn)為:“目前在土地征用補(bǔ)償分配問題上，很多地方對承包大戶、租賃大戶和普通農(nóng)戶都是區(qū)別對待的，但這是違背法律的，也不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”

“既然我們鼓勵(lì)土地有序流轉(zhuǎn)、集中經(jīng)營，向規(guī)模化、市場化發(fā)展，就應(yīng)該支持鼓勵(lì)承包大戶，對土地規(guī)模化經(jīng)營者或者農(nóng)民企業(yè)家不應(yīng)限制甚至歧視。這才是市場經(jīng)濟(jì)，這才是現(xiàn)代文明社會(huì)的契約精神。”

為國營農(nóng)場尋找主人

在法律的空白地帶中，國營農(nóng)場是個(gè)現(xiàn)實(shí)存在，更是個(gè)特殊的歷史現(xiàn)象。50年代和60年代初是我國國營農(nóng)場數(shù)量增長最快的時(shí)期，多由墾荒而來。國營農(nóng)場有過歷史貢獻(xiàn)，但是在市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖刷下，它的面目越來越模糊，身份也越來越尷尬。

在孫大午看來，地方國營農(nóng)場就像一個(gè)“怪胎”:它的經(jīng)營活動(dòng)、盈虧狀況與上級(jí)無關(guān)，賺多少錢既不上交國家，也不給政府交。可是上級(jí)仍然會(huì)按照農(nóng)用地給予農(nóng)場各種補(bǔ)償(原來的情況是農(nóng)民納農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)場也納農(nóng)業(yè)稅;現(xiàn)在農(nóng)民享受每畝80多元的補(bǔ)貼，農(nóng)場也享受)，農(nóng)場在市場經(jīng)濟(jì)中經(jīng)營生產(chǎn)、盈虧自負(fù)，看不出和“國家”有什么關(guān)系。

“農(nóng)場的一把手是權(quán)力最大的人。現(xiàn)在農(nóng)場有將近六千畝土地，場長可以發(fā)包給任何一個(gè)人，收益全部由農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)說了算，只要農(nóng)場職工不鬧事，就萬事大吉。對于農(nóng)場的經(jīng)營事務(wù)，是上不用請示，下不用商量。農(nóng)村還有個(gè)民主選出的村委會(huì)，有事時(shí)村委們商量著辦，地方國營農(nóng)場的‘主人’是誰，讓人看不明白。這是非常奇特的現(xiàn)象。”孫大午說。

現(xiàn)在國家對于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策越來越優(yōu)厚，使得農(nóng)場職工和周圍村民的境遇差別顯得越發(fā)突出。當(dāng)?shù)厝讼蛴浾呓榻B說，周圍村民的人均耕地只有不足2畝，而農(nóng)場職工人均耕地卻達(dá)到五六十畝。這自然讓村民們心理不平衡。

“這個(gè)問題的根源在哪里呢，就是《物權(quán)法》留下了空白，”中國民營經(jīng)濟(jì)研究會(huì)會(huì)長保育鈞說，“物權(quán)法在涉及國家、集體、個(gè)人權(quán)利的時(shí)候留下了好多空白。其中就有國有農(nóng)場的承包人有沒有用益物權(quán)，是不是使用權(quán)人的問題。解釋的時(shí)候用集體來解釋，來對付你，實(shí)際上是把民營企業(yè)的承包租賃使用權(quán)否了，所以你處于一個(gè)非常危險(xiǎn)的境地，什么時(shí)候要把你收了就收了，承包租賃得不到法律保障，這是個(gè)要害問題。”

因此，保育鈞建議，一定要把國有農(nóng)場的主人找到，這是根源。“其實(shí)不光是國有農(nóng)場，國有林場、漁場、鹽場都有類似的主人問題有待解決。”

孫大午總結(jié)類似境遇:“所有權(quán)最終體現(xiàn)在使用權(quán)上，我們?nèi)狈ζ跫s精神，以虛構(gòu)的所有權(quán)，隨意剝奪著實(shí)際上的使用權(quán)。”他提出的解決方案是:“將地方國營農(nóng)場改制，讓其市場化或企業(yè)化，留下一部分土地分給農(nóng)場原職工，作為對他們的安置，可以幾倍于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地份額，保障他們的富裕生活，而將其他的土地歸還周圍的村民。否則這些問題早晚會(huì)爆發(fā)。”