郭樹清:告別狹義經濟改革

現階段中國經濟的突出問題主要根源在于社會領域，最典型的是城鄉二元分割制度，要害在于社會管理還沒有從過去的舊體制中轉變出來。未來內容廣泛的社會變革將取代狹義的經濟改革而成為推動中國發展的主要動力。

“此次金融危機，是少數最發達國家實體經濟轉型調整的必然結果，它們在向更高層次轉型，即物質性生產將進一步收縮，非物質性生產比重將進一步提高。”日前，中國建設銀行董事長郭樹清接受專訪時認為，“與之相比，中國處于完全不同的發展階段，但從實物生產主導的模式逐步轉變為非實物生產主導的模式，服務業超過制造業份額，是中國經濟下一輪戰略調整的實質所在，而社會政策將成為影響經濟持續發展的關鍵因素。”

作為上世紀80年代“整體論改革者”的參與者，郭樹清見證了當初的經濟體制改革設計。他那縱向歷史分析與橫向國際比較相結合的獨特視角，以及跨越多種學科的廣闊視野，集理論與實踐為一體，在決策與執行的超前和現實中徘徊、思索、定位、駕馭。難能可貴的是，他始終與中國改革同命運、共思考，從未停止探索。

記者:中國經濟出現的突出問題主要根源在于社會方面，其實質是社會管理還沒有從過去的舊體制中轉變出來。社會政策將成為影響經濟持續增長的關鍵領域。如此說來，那么中國經濟轉型及持續發展中出現的諸多問題，根源究竟在哪?

郭樹清:首先，城鄉二元分割制度長期沒有實質性改善。從跨越地區和跨越行業角度看，中國社會的流動性很好。但是城鄉戶籍不同，往往意味著勞動報酬不同，社會保障條件實質性差異，子女教育條件巨大差別，有無政策性住房福利，以及社會治安、司法保護等等公共服務的不均等。

其次，缺乏相應的利益代表和協調機制。最突出的是勞資關系、土地關系，礦產資源的所有權和開發權關系、企業生產經營與環境保護的矛盾、社區利益相關者之間的關系、城鄉不同社區之間的利益沖突、不同地區之間的矛盾等。新的中間組織和社會管理體制尚未形成，司法公正問題也愈來愈突出。

第三，教育管理的行政化官僚化問題。教育投入，特別是政府投入，與經濟發展相比，相差甚大。更嚴重的問題是，學校教育脫離社會和市場需求，學生就業適崗能力弱，缺乏創新精神，大學變成行政化機構。

第四，公共衛生和醫療制度廣受詬病。食品安全、衛生檢疫、醫療服務面對著成堆的問題，嚴峻的挑戰。

記者:這些都涉及到公共政策以及政府治理社會的能力問題。我們注意到你在1992年寫的一本書里就提出所謂的“中國道路”，前幾年又提出未來30年要實現從物質生產為主導的模式逐步轉變為非物質生產為主導的模式，突破口在哪?

郭樹清:現階段的要害問題是人口的城市化，它目前明顯落后于土地和就業的非農化城鎮化。這需要實實在在地把農民工當市民對待，解決工資待遇、社會保障和基本公共服務的不平等。這背后是社會保障體制改革、醫療體制改革，還有教育體制改革，也是完善勞動力市場、土地使用權市場的關鍵。

從社會管理來看，目前城鄉人口融合迫在眉睫。中國現在有超過3億的農村戶籍人口，在城市居住，其中有1億左右被看做流動人口，完全處于城市的任何管理之外;同時，全國有近2萬個鎮，最大的人口超過70萬，估計有上億農村戶籍人口長期居住，但不享受城鎮居民的公共服務;此外，沿海地區和內地大中城市附近，有許多村莊，實際的經濟和就業早已轉變為非農產業為主，按國際標準應歸為城鎮，但是上億的村民仍然被看做農民，村莊的規劃、管理依然沒有納入城鎮體系。

現在最熱點的問題，大都是因為人口城鎮化遇到了障礙。統籌城鄉發展從2003年開始，已經取得很大進步，堅持下去取得實質突破，中國經濟一半的問題就處理好了，增長的質量和數量就會有保障。

第二是把能源和環保的模式搞清楚，否則我們會付出更大代價。關鍵在于，是不是還要沿著現在的路走，不斷修公路、買汽車，毫無節制地增加石油消耗?這本質上是美國走過的道路。能源交通模式，涉及到環境，涉及到未來增長的質量生活的質量。

第三是教育。將來的經濟增長一定要靠人才，靠知識積累和知識挖掘。現在特別擔心教育方面的改革能不能有實質性推進，解決應試教育遺留的問題，真正提高學生素質。還有就是計劃經濟時期遺留下來的蘇聯式的科研管理體制，加上我們自己論資排輩“吃大鍋飯”的習慣，官本位、行政化十分嚴重，必須根本改革。接下來，我們站在一個新的起點上，必須創新，否則在未來，我們仍舊不會建立起真正的優勢。

記者:正如你所說，城市化絕非簡單的戶口問題，而是背后的一系列制度機制、秩序和政府所能提供的公共服務的能力。早在20世紀80年代，你就沉迷于“一石三鳥”的構想，提出把一定數量的國有資產和國有土地收益劃歸社會保障體系，究竟是你的意識超前，還是時代在這方面發展過慢?或政策導向、偏好出了問題?

郭樹清:原因可能是多方面的。首先，對問題的認識有一個過程，不同時期把握問題的本質也會有差別;其次，就是既得利益與部門利益的問題;第三，還有傳統思想的影響。總之，這既是認識問題，也是觀念問題，更是利益問題，凡事一涉及利益格局調整就變得異常復雜，常常會感到推動乏力。

就拿土地來說，彼此都是利益相關方，具有占有權，但只要把土地及其增值收益給農民，很多人會反對，這固然首先涉及到基本經濟制度和基本法律制度，也確實可能影響到公共設施的建設和公共事業的發展。

1993年我第一次去臺灣，談到政府官員的腐敗，臺灣朋友說，最大的貪腐是把政府規劃泄露給自己的親友，讓他們早得信息，去將來修路要通過的鄉村買地，等待以后漫天要價。這是一個實際問題。西方也有兩種情況，如日本，有的農民很厲害，硬不讓步，飛機跑道都得拐彎;但也有像美國那樣，憲法本身有規定，只要是公共利益，給予適當補償，就可征用土地，老百姓也習慣了，在美國較少聽到有“釘子戶”之事。

國有資產劃轉社保，上世紀末就開始制定方案了，即國有企業上市融資時拿出10%減持，變現后交給社保基金，由社保基金理事會負責經營管理，但后來資本市場不景氣，就停下來了，只保留了在海外的一部分。香港上市時，我們這幾家銀行都減持，也交錢了，但份額很小。其實不一定減持，劃撥股份就行了，因為社保基金拿到錢后還是要投資的。投在國有企業、銀行，既解決了國有股份具體代表的問題，也解決了多元化問題，不是匯金一家有養老機構、保險機構等，但目前這個力度太小，最好能再大一點，比方說30%或50%，因為是劃撥，并不會影響企業的正常經營。

記者:這就是你說的“一石三鳥”，既解決了老百姓的后顧之憂，也解決了……

郭樹清:對，還解決了國有企業“所有者”的缺位問題，并且可以通過市場更順利、更平穩地調整產權結構，包括解決國有企業和銀行內部管理的機制轉換，以及健全公司治理結構、防止“內部人”控制問題。同時，土地收益一部分轉給社保體系，將農民全部納入福利計劃，也可以使農村人口城市化持續平穩，避免土地用途轉變收益被挪為他用，甚至也可避免補償農民的現金被農民自己揮霍一空。從理論上、法律上說，國有制或全民所有制如果具體融合到全國統一的社會保障制度，那么這種關系就更為清晰，也不會產生“壟斷收益歸誰所有”的質疑了。

記者:早期，你在分析中國城市化落后于工業化時，有一觀點尤為深刻，即工業組織空間過于分散，對整個經濟長遠發展和內部結構平衡造成消極影響，這與西方史學家所認為的“中國沒有經歷過大規模、標準化、規范化的工業革命”是否有關?他們認為中國雖然擁抱了后工業社會，但仍然是農業文明的心態。這是否與城市化進程中出現的諸多問題有關?

郭樹清:他們說的有一定道理，但就看正確到何種程度。工業組織的過度分散，與中國60年獨特的工業化道路和30年里鄉鎮企業異軍突起有關。要歷史地看待這個問題。鄉鎮企業發展盡管有規模不經濟、資源浪費、環境污染等問題，但是對中國經濟體制的轉軌具有根本性意義，因為它所帶來的對計劃經濟的沖擊既是致命的，也是溫和的。

由于制度和政策上沿襲了“二元體制”，鄉鎮企業資源被擠到城市經濟體系之外的地方尋求出路，以其為特征的農村工業化，導致了工業組織在空間上的分散，上世紀90年代初期大約87%的鄉鎮企業分布在農村，直到今天大概也只有一半左右進入城鎮和園區，服務業市場形成相對緩慢，鄉村人口的非農化也放慢了步伐，這些消極后果在最近幾年越來越嚴重地顯露出來。除了當時的資本投入浪費和持續多年的銀行貸款壞賬，資源、環境，以及人口質量方面都付出了沉重的代價。這與西方工業革命、城市化進程有很大區別，從某種程度上也延緩了中國工業化、現代化的進程。

記者:你多次提出過要防范城市化的盲目自發，這顯然希望政府參與;但同時，你前面又談到政府在建設中的主導性太強。一方面政府主導性太強，另一方面城市化進程卻盲目自發，這兩者如何解釋，即主導性強的政府怎么會出現城市化的盲目自發?

郭樹清:我說的“盲目自發”是指城市化過程中政府的政策和規劃沒有跟上，不主動不積極，長期以來落后于實際經濟需要。有3億多農民進入城市，還有一部分進入小城鎮，還有一部分在農村就地轉移到了非農產業，就是說本來他們已不再是農民了，但又不把他們當市民看待。十六屆三中全會指出統籌城鄉發展，變化非常大，大家慢慢認可并認為應該把他們納入城鎮，當然各地進度不同，深度也不同，而以前則認為應該把他們甩在外面。五年前，甚至三年前，還有不少人認為這是中國的優勢，城里沒工作就可以回農村，國家沒有多少負擔。

一些專家學者認為，他們不需要社會保障，因為鄉下有土地。但各國的歷史及我們自己的經驗早已證明，城市化是一個不可逆的過程，離開土地是永遠離開，只要你給他留地，他就在一定程度上依賴地，但他能回去嗎?退一步講，他能回去，他的子女能回去嗎?回不去的。退一步，這么多人在農村生活就業，你怎么解決他們的生活富裕問題?

由于對城市化必然性的認識不足，“規劃跟不上”的一系列問題就出來了，比如全國城市化布局，是以小城市、小城鎮為主，還是大城市?很多地方需要小城市，但大城市也是需要的，超大型城市在經濟上很可能更有合理性。

但是，中國很大，不同地區不同城市，約束條件不同，難以一概而論。以北京為例，這是首都，華北少有的平原地區，而且嚴重缺水，交通已經十分擁堵，目前人口規模已經突破2020年的控制目標。為什么總在超計劃，因為企業、個人、外國投資者、黨政軍機構都喜歡來北京。這里面有經濟規律，產業就業是跟著城市規模走的，越大的城市越容易找到工作賺錢，說得通俗些，做買賣的人多，撿破爛的地方還多呢。

地區發展戰略、主體功能區界定長期不甚清楚，城市規劃布局有問題，土地制度有問題，財稅制度、就業和社會保障，直到教育、文化、衛生等等方面的制度和政策都有關系。以土地制度為例，我們實行的是城市國有和農村集體所有，反復強調“集約節約”，實行最嚴格的耕地保護制度。但各地執行結果千差萬別，用途管制并不嚴格。“農用”不斷被通過非正式途徑轉變為“非農用”。

首先，農民要變，他想把宅基地承包地拿出來搞經濟作物，搞民俗旅游，建出租房。其次村委會想變，過去給鄉鎮企業開個口子，叫生產經營用地。按理應該減少這類用地，因為工業要集中，成本不劃算。村村點火，戶戶冒煙，早該做調整了。再則，各級政府都想變，粗略估計一年的賣地收入可能近2萬億元，這還不包括灰色地帶的“小產權”。土地制度要“開正門，堵旁門”。現在終于在幾個城市進行了城鄉統籌改革試點，把工業集中起來，這樣成本低，管理方便，可以更好地兼顧多個方面。

記者:其實政府的作用就應體現在這些方面，問題的實質不是“大政府、小社會”，還是“小政府、大社會”，而是政府如何以更高的效率、更低的成本去做政府應該做的事。

郭樹清:政府的功能不應忽視。你看歐美，政府的調節作用很強，政府能決定大學、醫院、科研機構甚至軍事基地，布局都是全國布局，比如美國州政府所在地，并不總是設在最大的城市。名牌大學多數不是在大城市的。我們的好大學、好醫院都高度集中在北京、上海、廣州等幾個城市里面。

我們整體上講政府主導，但在某些方面卻缺乏政府規劃，在這方面我們沒有做專門的計劃。換言之，我們缺乏符合自然規律、經濟規律的規劃。大學辦到市中心有什么意義?學生整天受商業區干擾，可能真不如蓋在偏僻的地方。

記者:這是否與理論的缺失有關。我們引進西方宏觀經濟學建立在一個不完整的基礎上，因為研究對象并不是一個完全的市場經濟體系，就很容易導致經濟決策的隨意性。外國學者批評自己國家的社會現實說，左派為政府的強權提供理論依據，右派為政府責任的缺失提供基礎，結果導致了政府該做的不做，不該做的“亂”做。中國有沒有這種現象?

郭樹清:我們實行新的市場經濟體制以來，政府職能轉變的改革一直沒有間斷。從十六大開始，就提出政府有四個方面的基本職能:宏觀調控、市場監督、社會管理與公共服務。政府做的事很多，如在公共服務方面，國際上也非常肯定。義務教育從60年來看比較慢，但最近很快。

為什么說60年看就慢?上世紀50年代臺灣地區、韓國經濟發展水平和我們差不多，但現在教育普及程度比我們高。我們是到了很晚，義務教育還不“義務”，政府沒有完全承擔起來，許多農村地區學校叫民辦公助。十年前還以地方負責為主。

現在，總體上來說，市場機制發揮資源基礎性配置已經確立，但還不夠強大，要素價格、資源價格、環境成本沒有反映稀缺性和外部性。在相當程度上還靠政府配置，以致降低效率。另一方面，公共服務，該政府做的，又不到位，市場監管也不到位，社會管理也不到位。

總而言之，行政體制改革、司法制度改革、社區管理改革、發展新型社會組織、積極穩妥地推進政治體制改革，都是我們面臨的現實任務。

記者:從發達國家工業革命和城市化的進程來看，城市化意味著現代政府的產生，但由于種種原因，我們的政府很容易在擴大公共服務職能的情況下泛行政化或超越規則，導致市場化進程受到阻礙。政府職能的雙重化給公共治理帶來難度和挑戰，而最關鍵的是政府職能再定位以及政府自身的轉型。

郭樹清:現在需要解決好的一個突出問題，是區分財政與銀行的職責。有些領域完全屬公共服務性質的，就不宜用銀行貸款來解決籌資問題;而若財政資助企業商業性經營，效果也會非常差，因為越養越懶、越養越麻煩，形成了“軟約束”。反過來有些公共服務，銀行貸款一定數額出資的效果可能不如財政投入的五分之一，甚至十分之一。

所以，政府不應該以銀行新增貸款的方式解決公共服務問題。大量的問題包括養老保險、義務教育、建立城鄉統籌的低水平廣覆蓋的社會保障制度，財政該花錢就花錢，該發債就發債，包括國債大有可為，地方市政債這個正門一定要打開，這比搞各種各樣的“平臺”貸款好得多，基礎設施公司債也有巨大潛力。如果算總賬，社會效益會好得多。

事實上，中國經濟發展中所顯現的突出問題，主要根源還在于社會方面，其實質是社會管理還沒有完全從過去的舊體制轉變出來，沒有建立起適應新型市場經濟的社會體制。這里既有新興市場經濟國家存在的共同之處，也有中國自身所特有的原因;既有經濟發展自身的規律性，又有社會環境的作用。

因此，我們既要看到現階段存在的問題，又要清楚中國自身的特殊優勢，要善于將經濟效率、社會福利、公平的收入分配、競爭力的增強等目標和原則協調一致，有時甚至是相互妥協。總之，未來內容廣泛的社會變革將取代狹義的經濟改革而成為推動中國發展的主要動力。