中央部門預算:“初公開”與“粗公開”

政府預算公開能起到防范腐敗的作用，但更重要的作用是讓民眾看到政府的工作是否“物有所值”，將納稅人的錢管好用好。從這個意義出發，當前的預算公開還要更精細化運作

網上有個流行詞，叫作“曬”:曬工資、曬賬本、曬家底……2010年，“曬”的主角變成了中央部門，被“曬”的則是他們的賬單——部門預算。

3月30日，國土資源部率先公布其部門預算，此后財政部、住房和城鄉建設部、科學技術部等紛紛跟進。截至4月13日，據《財經國家周刊》統計，已經有39個中央部門在網上公開了年度預算。

如此多的中央部門如此密集地對公眾公開各自的“賬單”，在中國財政史上還是第一次。今后，這一做法將成為制度性的安排。

盡管這些賬單還不足以讓人們清晰看到每筆財政資金流動的軌跡，但它們更像是一種明確的呼應:兩年之前(2008年)，中國政府頒布了《政府信息公開條例》;12年前(1998年)，以建立公共財政體制為旨歸，中國政府預算改革正式啟動。

“預算公開有助于社會公眾更好地監督國家的錢花到哪里，花得是否規范、合理，是預算改革非常重要的一步?！敝袊鐣茖W院財貿所副所長高培勇教授對《財經國家周刊》說。

中央部門:集體亮相的賬單

數十家中央部門集中在網上公開自家賬單，這顯然是一整套規定動作。“此次財政預算公開內容，是按財政部統一制定的報表和格式完成的?！钡谝患夜疾块T預算的國土部財務司司長賴文生在接受新華社記者采訪時說。

《財經國家周刊》記者從有關部門獲悉，這一統一的報表格式主要包括以下三個方面:2010年部門預算匯總表、各個中央部門收支預算總表和財政撥款支出預算表。

其中，“2010年部門預算匯總表”，反映的是按一般公共服務、外交、公共安全、教育、科學技術等支出功能分類劃分的97個中央部門的全口徑部門預算支出情況。

“收支預算總表”，分別反映97個中央部門全口徑收入和支出安排情況。其中收入方的收入項目，是按行政和事業單位財務制度劃分的收入類別，反映部門包括財政撥款、行政單位預算外資金、事業收入、事業單位經營收入、其他收入及用事業基金彌補收支差額等全口徑收入的年度預算安排情況;支出方是按功能分類科目反映的部門用上述收入安排的年度支出情況。

“財政撥款支出預算表”，其中的支出功能分類科目列到款級，分別反映97個中央部門年度預算中財政撥款支出的總體情況，按照“基本支出”和“項目支出”劃分，全面反映部門年度預算財政撥款情況，以及基本支出和項目支出情況。

規定動作背后，是中國政府有關預算公開透明的一系列決策、舉措。

根據2008年發布的《政府信息公開條例》，中央在2009年底確定了“三年內公布中央部門預算”，財政部也印發了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》。2010年3月，全國人大通過的人大財經委《關于2009年中央和地方預算執行情況與2010年中央和地方預算草案的審查結果報告》中則明確提出:“預算經批準后，應在15日內向社會公開”。

正是根據上述部署，中央部門拉開了“曬賬本”的序幕。

整個預算公開是方向

1908年，在預算改革者的敦促下，紐約市推出了美國歷史上第一份現代預算。以此為標志，美國政府革故鼎新，開始步入著名的“進步時代”。這場被歸入“進步運動”的政府預算改革最初由民間組織推動，最終改變了政府與民眾的關系，以及政府本身。

“預算公開本來就是理所當然的事，公開是正常的，不公開才是反常的。”北京大學法學院教授、公眾參與支持與研究中心主任王錫鋅說，“不僅預算收支應該公開，而且制定預算的過程也應該是公開的。”

地方政府也早已開始了預算改革的探索。比如河南省焦作市從2002年就開始公開政府預算，市民可以方便地查閱歷年的預算報告。

陽光是最好的消毒劑。據當地政府統計，實施這一制度后，領導干部經濟犯罪涉案金額從1999年的580.5萬元，降至2007年的13萬元;項目資金使用違紀情況從2005年的128項，下降到2008年的49項。

在中央層面，全國人大常委會預算工作委員會主任高強曾公開表示，預算的完整統一性與公開透明性，都要在修訂中的《預算法》中給予體現，加大預算公開的力度，在逐步向社會公布中央各部門預算的基礎上推進整個預算的公開，將是本次改革的一個方向。

在決策層看來，預算改革絕不是簡單地解決政府收支問題，它有著更為深遠的政治意義?！耙拐墓ぷ髟陉柟庀逻\行，就需要公開透明?！?008年的全國兩會上，國務院總理溫家寶如是說。

從“粗放公開”到“精細公開”

面對大規模的預算公開，許多評論在給予贊賞的同時，也表達了疑問:為什么公布的數據沒有充分細化而讓公眾更容易比較和監督?

從事審計工作多年的秦淮(化名)對記者表示，這次公布的預算收支表確實合乎規范的，問題是太粗?！澳硞€部門花的錢，是公車用了也好，是花在某個項目上也好，從大表上都是看不出來的，至少要分到三級科目才能看出端倪?！?/p>

從已公布的預算看，大部分中央部門沒有列出更詳細的科目，普通民眾比較關心的“三公經費”(即公費出國、公費接待、公車采購)等在其中無法獲得詳實信息。

“許多老百姓最想知道的就是三公支出了，但從這樣的預算里根本就看不出來，所以許多媒體和民眾就只能關注最容易看明白的住房保障支出，”王錫鋅說，“但是因為許多中央部門并沒有介紹本部門的在編人數，所以也無法比較住房保障支出的多少?！?/p>

高培勇對記者表示，預算公開有助于社會公眾更好地監督國家的錢花到哪里，花得是否規范、合理，是預算改革非常重要的一步，下一步是從“粗放公開”向“精細公開”轉變，讓預算科目更細化，也更通俗易懂。“這首先可以從中央預算開始，起了示范作用，下面就必須去仿效?！?/p>

中國政法大學教授蔡定劍和王錫鋅認為，預算公開可以借鑒香港特區的一些經驗。

在香港特區政府網站上，人們可以很輕松地查詢到2010~2011年度的財政預算案，整個文件有1000多頁，分為“政府一般收入帳目”和“基金帳目”兩卷，在“政府一般收入帳目”中的“總目開支分析”中按部門分為83個總目。每個總目的預算都有幾頁到十幾頁，不僅有表格和文字說明，還有各種形象的圖標。

以“食品環境衛生署”的預算為例，不僅詳細列出了首長級和普通職位的數目、薪酬，更將其工作分為“食品安全及公共衛生”、“環境衛生及公共服務”、“街市及小販管理”、“公眾教育及市民參與”四部分，每部分不僅有宗旨和“需要特別注意的事項”，更有最多達十幾項的考核“目標”(比如:在接獲食物不宜供人食用的報告后，24小時內展開調查)和“指標”(比如“處理食物投訴”數目)，每項都列出了2008、2009年的完成情況和2010年度的目標。

“預算公開的最直接作用當然是可以防范腐敗，但這只是第一步，”王錫鋅說，“更重要的是要讓民眾看到政府的工作是否‘物有所值’，將納稅人的錢管好用好，這才是預算改革的最終意義?！?/p>