芻議BPR理論在行政體制改革中的應用

　　摘要：針對我國行政體制改革中出現的問題，分析了其產生的原因，創造性地提出了以BPR（流程再造）理論來推進我國行政體制改革的思路。并闡述在行政體制改革中貫徹和運用BPR理論的方法和途徑。
　　關鍵詞：行政體制改革；BPR理論；應用
　　
　　經濟體制、政治體制和行政體制三大體制改革是我國完善社會主義的重要的途徑。我國行政體制改革經過30年的努力，在理順政企、政社、政民關系方面取得了很大的進步，然而我國的行政體制改革一直走不出：精減——膨脹——再精減——再膨脹，一放就亂、一亂就收、一收就死的怪圈。本文從現代管理科學中的BPR（流程再造）理論出發，對我國的行政體制改革進行反思，試圖尋找一些有益的啟示和方法，為我國的行政體制改革開辟新的思路。
　　一、BPR理論的主要內容
　　BPR（Business Process Reengineering），也稱為流程再造理論，是20世紀90年代，由美國麻省理工學院邁克·哈默教授和CSC管理顧問公司的董事長詹姆斯·錢皮首先提出的一種組織變革理論。
　　流程再造理論被認為是繼本世紀初泰羅、法約爾和韋伯之后，又一次重大的管理創新。該思想對一直主宰著組織設計理論和實踐的“分工理論”提出了質疑。近年來，隨著企業規模的不斷擴大，企業內部分工的進一步加深和專業化程度的進一步提高，企業活動的整體協調性和員工的工作積極性卻日益下降，這無疑走向了“分工論”初始動機的反面。為此，哈默和錢皮大膽提出企業流程再造的設想。建議企業界充分利用先進的電腦和信息技術，將目前的工作流程作徹底的檢查，甚至回歸到零起點進行重新設計，使其保持旺盛的生命力。企業流程再造主要內容有以下幾個方面：（1）流程再造目的是提高運行效率和提高經濟效益；（2）流程再造的核心是對關鍵流程進行“再工程”設計；（3）企業流程再造要求打破原有的一切，從零開始，使企業組織方式和組織形態發生根本的轉變；（4）流程再造的意義是首先通過對企業原有業務流程的重新塑造，提高企業整體競爭力。其次將由以職能為中心的傳統形態轉變為以流程為中心的新型流程向導型企業，實現企業經營方式和管理方式的根本轉變。
　　二、行政體制改革應用BPR理論的原因
　　一直以來，主宰著世界各國政府組織設計理論和實踐的是亞當·斯密的“分工理論”，這種思想主要基于兩方面的認識：一是分工越細，操作越簡單，就越有利于提高工作效率；二是員工更希望從事任務精細劃分的、不斷重復的工作。現代政府組織的主要形式——科層制就是建立分工理論基礎之上的。科層制具有以下基本特征：專門化、等級制、規則化、技術化。
　　由于其自身存在的缺陷以及現代社會環境的發展和變化，科層制的組織模式也面臨著危機。主要表現在以下幾個方面：（1）組織的僵化、臃腫難以適應社會環境的變化。（2）理性主義的極端化和對人性的損害導致了人的異化。（3）知識和專業技術的“精英”統治在民主政治中的危機。（4）目的和手段的倒置使形式合理性步入誤區。
　　在我國目前實際行政實踐中，許多行政程序不透明不公開，存在著嚴重的暗箱操作嫌疑，并且許多行政程序不合理，過于繁雜。比如有的行政執法監管部門利用行政相對人對行政程序的無知，故意刁難以索取好處。正是因為這些過于繁雜存在暗箱操作嫌疑的行政程序的存在才使得行賄受賄的權力尋租現象普遍出現。而這些問題的根本原因是目前我國行政體制管理手段單一，管理方式陳舊，管理方法落后。這就迫切需要一整套與市場機制相適應的行政體制改革的理論、原則、方法及技術，并構筑起新的公共管理新模式。因此借鑒當代工商管理領域發展起來的流程再造的經驗、原則、方法和技術，實現由傳統的行政管理模式向當代（新）公共管理模式的轉變是我國行政體制改革的必然選擇。
　　三、BPR理論在我國行政體制改革中應用的戰略和途徑
　　所謂行政體制改革流程再造就是導入信息手段、市場力量和新公共管理理念，借用成功的企業管理經驗，重新建構現代政府目標任務、激勵機制、公務員隊伍、行政文化等層面，并且按照規定標準，促成行政組織徹底轉型，大幅提高政府效率效能、適應能力、革新能力以及治理能力。我國在行政體制改革中進行流程再造可以從以下幾個方面著手。
　　1.行政體制流程再造要求采取恰當的戰略與戰術。行政體制改革是一個系統工程，必須全方位、多層次推行，單靠某一方面、某一層次或領域的改革是不能奏效的。必須重視改革的系統配套，將組織重建、職能轉變、流程重構和管理方式更新有機地結合起來，全方位推進行政體制改革。
　　2.行政體制流程再造要求加大行政體制創新的力度，切實轉變政府職能。要明確在市場經濟條件下政府應該做什么，不應該做什么。
　　3.行政體制流程再造要求引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率。比如可以通過把公共組織推向市場，可以采用合同制在公－私之間、公－公之間制造競爭環境，也可以利用績效評估、業績獎勵來激勵公共組織。
　　4.行政體制流程再造要求增強政府公務員的“管理”和“服務”意識，重塑政府與社會的關系。重點是解決公共服務中的責任問題。
　　5.行政體制流程再造要求塑造新型服務文化。要改變傳統的管制文化，通過“破除習慣、撼動心靈、贏得心智”來塑造新的服務文化。改變傳統上政府的權威心態和政府為尊的狀況，在公務人員中樹立“官為民”、“以民為本”的民主行政精神，培養“一切為公眾（顧客）著想、一切為顧客服務”的新型組織文化。
　　四、我國行政體制改革應用BPR理論應注意的問題
　　1.我國社會組織模式的確立是與我國經濟、政治發展的具體情況分不開的。中國屬于世界現代化進程中的后發展國家。因此中國既要在工業經濟和知識經濟時代背景下回應世界發達國家經濟和社會發展的挑戰，又要正視中國的現實，以發展和解放生產力、改變落后面貌為主要任務。因此，我國組織管理模式的創新具有非常明顯的復雜性。
　　2.客觀地看待科層制發展的階段性，處理好繼承和改革的關系。當西方在進入后工業社會，對與工業社會相適應的官僚制組織體制進行反思并對其弊端進行矯正和改革的時候，我國還處于由農業社會向工業社會的轉型時期，真正意義上的科層制還沒有建立起來。我國正處于市場化、工業化、法制化、民主化的發展階段，需要處理好補課和創新、繼承和超越的關系。我們只能從我國的社會發展階段出發來設計我國行政組織體制的改革方向。
　　3.清醒地認識到我國目前組織模式中存在的問題。由于轉型時期中國社會的“二元結構”，所以在組織形式和組織文化方面受傳統的影響更多一些或更重一些，主要表現為：（1）“家長制”的影響。（2）組織活動中的人格化傾向。（3）組織活動的非理性和缺乏效率。（4）對組織與領導者行為缺乏有效的監督。
　　因此，我國行政體制改革在學習和貫徹現代組織流程再造理論的同時也要吸收傳統科層制的諸如重視理性精神，尊重法律和秩序的價值觀，注重官僚的專業技術，尊重知識和人才等我們仍然缺乏的組織理念。
　　總之，政府機構改革和組織變革需要按照為公民服務的原則和精神，注重引入競爭機制，注重提高政府管理的效益和效率，努力降低管理成本。在這方面，企業經營模式和關注客戶需求的機制與方法，對于政府機構改革和組織變革有著重要的參考價值。公民第一、客戶至上的原則要真正貫徹到政府機構改革和管理改革的方方面面。