模塊+數字:城市管理新模式

某日上午，南京市建鄴區水西門模塊的“模塊信息員”金全林照例在自己管轄的范圍內巡邏，腳步突然在水西門大橋前止住，一個占道攤點進入了他的視野。老金立即掏出他的“電子拍檔”——“模管通”智能手機。只見他迅速按動快門，再用筆在手機屏上比劃了幾下……

幾乎同時，建鄴區城市模塊化管理指揮中心的信息平臺收到了老金傳來的“舉報彩信”:9點54分，在水西門發現占道攤點。并附有現場照片一張。15分鐘后，水西門模塊的城管執法人員抵達“事發現場”。由于老金的“舉報彩信”圖文并茂，執法人員很快鎖定了舉報對象。經過幾分鐘勸導，攤主收攤離開了現場。

這就是南京市建鄴區實行“模塊+數字”模式下出現的城市管理新景象。

數字化城市管理系統建設，是提高城市管理現代化建設的一個有效途徑，也是“后世博”城市管理的一個發展要求。南京，作為建設部數字化城市管理建設第一批試點城市，始于2005年。目前下轄的建鄴等6個主城區陸續實施和完成了數字化城市管理的項目建設。

2009年11月30日，建鄴區城市模塊化管理平臺通過國家住房和城鄉建設部專家組的評審驗收，并給予了國際先進、國內一流的高度評價。建鄴區自2006年城市模塊化管理實施以來，城市管理案件逐年下降，2006年全年處理20萬余件，2007年16萬余件，2008年12萬余件，2009年8萬余件，2010年僅達5萬余件，同比逐年下降率為20%、25%、33.33%、37.5%。

大勢所趨 明確需求

南京市建鄴區是規劃建設中的河西新城，為迎接“十運會”、“世界城市論壇”和“青奧會”，實現南京市沿江開發戰略，省、市、區投入600多億資金，集中用于新城區基礎設施和配套設施建設，超常規的建設規模對城市管理提出了更高的要求。

但是，老城區、新建區、城鄉結合部待建區等各區域市政建設基礎的不平衡，加大了城市管理的難度。同時，人口組成的多樣性也給城市管理帶來了一定的負面影響。

根據“建管并重、以管為主”的現代城市管理理念，結合國內外許多研究工作者得出的綜合管理、綜合執法等研究成果，建鄴區需要建立、健全一套“管辦分離、精細管理”的管理運行機制，以實現城市現代化長效管理目標。

模式再造 重在應用

某日上午，南京市建鄴區水西門模塊的“模塊信息員”金全林照例在自己管轄的范圍內巡邏，腳步突然在水西門大橋前止住，一個占道攤點進入了他的視野。老金立即掏出他的“電子拍檔”——“模管通”智能手機。只見他迅速按動快門，再用筆在手機屏上比劃了幾下……

幾乎同時，建鄴區城市模塊化管理指揮中心的信息平臺收到了老金傳來的“舉報彩信”：9點54分，在水西門發現占道攤點。并附有現場照片一張。15分鐘后，水西門模塊的城管執法人員抵達“事發現場”。由于老金的“舉報彩信”圖文并茂，執法人員很快鎖定了舉報對象。經過幾分鐘勸導，攤主收攤離開了現場。

這就是南京市建鄴區實行“模塊+數字”模式下出現的城市管理新景象。

建鄴區信息中心邵主任告訴記者，這種城管新模式的核心，一個是“模塊管理的思維”，一個是“信息技術的手段”?！拔覀兿Ｍㄟ^兩者的對接，實現對全區的現代化管理，改變原先城市管理手段較為被動和粗放的局面?！?/p>

流程管理

具體的說，建鄴區的模塊化管理系統以社區為核心，用社區周邊主次干道中心線分界，將整個建鄴區劃分為55個模塊，模塊之間無縫對接，互不重疊，覆蓋了所有城市管理區域。每個模塊內設一名“模塊信息員”，每個信息員配備一只“模管通”智能手機。每天，這些信息員在模塊內巡邏，一旦發現涉及城管方面的問題，便用手機將現場拍攝下來，第一時間將照片以“彩信”的形式發送至設置在區政府大樓內的模塊中心。模塊中心接到后，立刻進行核準、分類、立案，然后通知各街道和區職能部門限時處理，并及時反饋問題的處理結果。

組織架構

為與城市模塊化管理相適應，根據區域實際情況，建鄴區建立了“一體、兩翼、若干模塊”的城市模塊化管理機構?！耙惑w”：指建鄴區城市管理指揮部。由區領導任指揮部總指揮，成員由政府辦、城管、公安、工商、住建、房產、衛生、環保、安監、文化、街道等部門主要負責人組成；指揮部下設辦公室，負責指揮部的日常管理工作。兩翼”：指指揮部下設的“信息督查中心”和“綜合協調中心”。“若干模塊”：以社區為核心，以周邊主次干道的中心線為邊界，全區劃分為若干個管理模塊，在每個管理模塊中配備1名模塊信息員。

各組成單位承擔分別職責如下：

城市模塊化管理指揮部：對全區的城市管理工作進行領導、指揮、組織、協調和重大問題的處置。

信息督查中心：承擔城市管理的監督功能，負責城市管理信息收集、整理、發布，問題處理結果監督和管理狀況評價等工作。

綜合協調中心：擔城市管理的指揮功能，負責指揮、協調相關街道和職能部門處理城市管理問題、反饋問題處理結果等工作。

模塊信息員：承擔城市管理的信息報送和督查核準功能，負責城市管理信息的采集、發送，各職能部門處理結果的督查、核準工作。

各街道、職能部門：負責具體維護城市管理部件和處理城市管理事件，根據綜合協調中心的指令，處理城市管理問題并反饋問題處理結果。

系統組成

按照城市模塊化管理模式，重點建立監管數據無線采集子系統、協同工作子系統、大屏幕監督指揮子系統等3個基礎業務子系統。

數據采集子系統：供模塊信息員使用，主要實現信息的采集、傳輸、反饋功能。模塊信息員在所負責的管理模塊中進行定時巡檢，如果發現城市管理問題，則使用移動通信設備（如“城管通”手機）進行現場拍攝，并將發現的問題發送至信息督查中心。同時通過此系統接收信息督查中心分配的核實、核查任務。

協同工作子系統：供信息督查中心、指揮協調中心、相關職能部門和各級領導使用，主要實現已采集信息的分類、立案、交辦、處理、報結、核準、評估的整個處理過程，將任務派遣、任務處理、處理反饋、核查結案等環節關聯起來，實現信息督查中心、指揮協調中心、相關職能部門之間信息同步、協同工作和協同督辦。

監督指揮子系統：供信息督查中心、指揮協調中心和各級領導使用，主要實現信息的顯示和綜合查詢功能。該系統通過大屏幕整合各類基礎信息和業務信息，實現基于電子地圖的城市管理監督指揮功能，對城市管理問題位置、業務辦理過程、監督員在崗情況、綜合評價等信息進行實時監控。

“這就等于說，在全區設了55只‘活動電子眼’，無時無刻不在‘掃視’著全區的大街小巷，任何一個城管方面的瑕疵，都逃不過它的火眼金睛。”邵主任說。新管理模式借助信息、數字、GPS衛星定位等多項數字技術的應用，實現對管理對象空間上、時間上和責任上的精確定位，使城市管理實現了由粗放巡查向精確控制的轉變。

而且，該系統的考核、復核功能又從根本上堵住了管理者和執法者自身不作為的漏洞，比如模塊信息員本身的巡查線路，每隔3分鐘便會將當前的軌跡點通過隨身攜帶的GPS衛星定位設備自動傳回指揮中心，由中心監督員確認是否“偷工減料”；執法人員處理完城市管理事件后，由模塊信息員拍照傳回指揮中心進行復核，促使執法者完成任務“不打折扣”。

創新運營 成效顯著

“老虎咬刺猬”、“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”，這是人們以往對城市管理中，各部門職責不清、相互推委、效率低下的形象說法。但是，建鄴區自從實行城市模塊化管理以來，全區各部門單位作風、行風建設水平得到了明顯提升，群眾滿意率有了很大程度的提高。通過模塊信息員主動發現問題，模塊中心動態協調問題、各職能部門及時解決問題、模塊中心全程監控問題的閉環信息處理機制，主動、快速、高效解決與人民群眾工作生活密切相關的各類城市建設、管理、治安等問題。

與以往的傳統城市管理相比，依據現代城市管理理念，建鄴區城市模塊化管理實現了以下創新：

（一）提出了“城市模塊化管理”新理念，以社區為核心，以社區周邊的主次干道、街巷為邊界，將全區劃分成若干管理模塊，模塊與模塊之間無縫連接、互不重疊，覆蓋到所有的城市管理要素。一個模塊作為一個管理單元，對模塊內所有與城市管理相關聯的內容“部件”化、“事件”化，并借助信息化手段實現城市管理事項的信息采集、匯總共享和協同管理。在管理范圍上，以模塊為管理單元；在管理體制上，實行監管分離、各負其責；在管理手段上，以現代信息技術為支撐，從而達到“模塊管理、監管分離、精細快捷、重心下移”的城市管理目標。

（二）實行“區城市模塊化管理指揮部——街道部門模塊化管理指揮室——社區模塊管理小組”三級管理、執法網絡體系，形成“條塊結合、以塊為主、屬地負責、權責一致”的新型管理模式，將管理重心下移到各個管理模塊，以行政執法隊員、城管警察、協管員、保潔員、街道城管干部、社區民警、保安、社區工作者組成的模塊化管理小組為核心管理力量，通過模塊信息員主動發現問題，模塊指揮部動態協調問題、模塊指揮室和模塊小組及時解決問題、模塊指揮部全程監督管理的閉環信息處理機制，極大地提高了城市管理的效率和水平。

（三）建立“逐級負責，越級監督”的監督考評體系，由城市模塊化管理指揮部對各街道、職能部門和模塊實行不定時、不定模式的“交叉整治、逐日考評”。同時，由指揮部統一考核標準，通過班車式日巡查，每日考核打分，結合市區兩級的周抽查、月考核、年考評，形成了一套完整的監督考評體系，有效提升城市長效管理水平。

（四）城市模塊化管理信息系統將GPRS無線通訊技術、計算機技術、網絡技術、二維和三維GIS技術、地理編碼技術、GPS全球定位技術、GOTA集群技術等現代信息技術應用于城市管理中，實現了城市管理全過程信息的實時傳遞、處理和展現。特別是，通過GPS技術和手機定位技術，實現了對城市管理問題的精確定位和對模塊信息員的有效監督；通過動態GIS專題地圖、三維地圖和影像數據的綜合應用，直觀地反映各街道、模塊部件和事件問題處理情況，使得管理更加方便、直觀。

（五）城市模塊化管理信息系統將“城市管理”和“應急指揮”融為一體。平時該平臺是城市綜合管理的工作平臺，通過平臺將各職能部門的管理需求整合到一起，實現了城管、住建、工商、環保等職能部門的信息整合與資源共享，實現了公安動態巡防的拓展應用，為城市綜合管理（“大城管”）奠定了基礎。突發事件發生時，該平臺升級成全區的應急指揮平臺，啟動應急預案，調動各類資源，有效提升區域應急處理能力。

在數字化時代，推廣數字化城市管理是革新城市管理理念、推動政府作風轉變、提升城市管理水平的有效途徑，也是現代信息技術在破解城市管理難題、保障城市安全運行方面的成功應用。南京市建鄴區的城市模塊化管理正是順應了科技的發展與社會的變化。它模塊+數字的城市管理模式，成功地超越了舊體制的局限性，有效整合了社會管理資源，提高了城市管理效能，建立起了一個城市長效管理的新格局。