一場城市綜合管理的“大聯動”

以“大聯動”為主要特征的上海市閔行區城市綜合管理新機制，是一項管理改革，其目的是探索和建立符合閔行區情的城市綜合管理長效機制。

“大聯動”以“整合資源抓源頭、綜合治理保穩定、化解隱患促和諧”為最終目標；以“管理力量大整合、社會服務大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯防、行政執法大聯動”為工作思路，通過設立區、街鎮和居村委三級“大聯動”網絡，實現條塊結合，以塊為主；以社會前端管理為重點，充分整合各類管理資源和管理力量，以信息共享與業務協同為支撐，建立網格化的責任機制為基礎，加強依法行政，促進社會和諧，實現社會安全有序的城市綜合管理工作新格局。

城市和社會管理的四大挑戰

社會管理對象深刻變化。閔行區位于上海市版圖的“腹地”，是中心城區的西南門戶，地處城鄉結合部，歷來為上海交通要地。隨著閔行區經濟社會的快速發展和城市化進程的深入推進，社會的開放性、流動性大大增強，人口結構出現深刻變化，中心城區人口大量導入，大批的本地農村人變成城市人，外省市來滬人員數量迅速增加。據2010年6月統計，閔行實有人口近213萬，外來流動人口98萬，位居全市第二。人口數量的增加和人口結構的變化，給社會穩定和社會管理帶來了巨大的挑戰。

社會管理任務日益繁重。閔行區與徐匯、長寧、青浦、松江、奉賢、南匯、浦東新區等八個區接壤，“十一五”期間，閔行區經濟發展和城鄉一體化建設取得了顯著的成效，市級在閔行區開工建設了多項重大工程。由城市建設重大工程拆遷、農村征地、勞資糾紛等引發的群體性矛盾大幅上升，市民對市容環境改善的訴求日趨強烈，群訪、集訪等非正常上訪數量一直居高不下，據統計，從2002年到2008年，閔行區“11O”接處警總量年平均以30%以上幅度增長。面對這一狀況，傳統應急性、被動式的社會管理方式亟待改變。

社會管理長效機制。從社會管理現狀看，一方面城市化快速發展，另一方面社會管理的機構設置、力量配置還沿用原有的模式，公安、工商、城管等在內的各類行政管理力量主要是按條線垂直管理，條與條之間存在壁壘，條與塊之間缺乏有效聯動。為了彌補行政管理力量的不足，許多條線都在街鎮基層增設了協管輔助力量，但仍分散在各條線，力量不能有效整合。雖然投入財力、人力不少，管理效果卻不盡如人意。特別是如何確保“后世博”時期城市管理的長效和常態，是今后工作中思考的一個重點。

聯動管理水平亟待提高。隨著城市管理要求的深入和管理水平的亟待提高，各都門、各條線分頭建設了圖像監控、大氣、水質等方面的信息化系統，運用視頻監控、GPS、GPRS、GIS等多種信息化手段，建設起行業內資源庫和信息系統。這些系統正如城市管理一樣，建設模式和技術標準各自為政，存在著非常嚴重的條線分割，數據信息無法統一共享，造成信息不對稱，甚至數據信息互相矛盾。缺少有效的跨部門的指揮管理系統和統一、有效的數據信息，嚴重阻礙了城市管理快速、有效地反應和處置。

“大聯動”機制的四大做法

為了解決城市和社會管理中存在的問題和面臨的調整，上海市閔行區踐行了城市綜合管理的改革：“大聯動”新機制。這一機制不改變現有行政管理組織體制，不改變各部門的行政管理職責。通過前端隊伍整合、職能融合、網格劃分、管理聯動、信息共享、業務協同等舉措，實現信息采集及時全面、指揮派發準確權威、問題處置快速高效。它科學運用社會化、市場化、專業化資源，實現城市服務、管理、執法為一體的綜合管理。

“大聯動”的工作思路可以概括為管理力量大整合、社會服務大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯防、行政執法大聯動。

“大聯動”機制整合了三個方面的資源。一是對各類協管力量進行整合、對行政執法力量在街鎮以及區級層面進行工作常態化聯動；二是對現有的巡防警務網、治安防控網、城管執法網、市政服務網、圖像監控網等實行多網合一，實現以“塊（街鎮）”為單位的網格管理；三是整合了各類城市管理監控設施，按照信息共享、資源共享、集約化建設的要求，根據職能部門的需求，區層面統一設置并以租賃方式，按照權限，運用圖像監控資源。為順利推進整合工作，閔行區積極創新機制，實行組織再造，區級層面建立了閔行區城市綜合管理和應急聯動中心，在各街鎮建立了分中心，在居（村）委層面設立了大聯動工作站，形成了三級網絡，并積極發揮區“大聯動”中心統一指揮、協調、監督的功能，整合各職能部門的信息資源、執法力量，建立了常態化行政執法聯動機制。

重心下移，網格管理。在不打破現有部門職責、管理權限的前提下，梳理各相關部門各類執法規程，要求“條線（委辦局）”上充分放權，強化街鎮對城市管理問題的協調權、對“條線（委辦局）”派出機構的考核權，通過力量整合，業務協同、條塊聯動，努力實現各職能部門多頭執法管理向街鎮以“塊（街鎮）”為主綜合管理的轉變。同時，細化以街鎮為單位的網格化管理，在多網合一的基礎上，注重同網同責。在空間上，道路街面和居民小區連成一片，實現縱向到底、橫向道邊的城市管理責任網格，努力實現管理的全覆蓋、無縫隙。形成“一套管理機制、一個指揮系統、一張防范網絡、一個服務平臺、一支應急力量”的城市綜合管理管工作新模式。

職能調整，流程再造。在保持各支協管力量原有職能的基礎上，強調綜合協管進行調整轉變，力求使其工作內容由一項變為多項，工作重心由注重管理到管理服務并重，從而實現職能的不斷拓展。同時，以時間上無縫銜接為基本目標，按照以“塊（街鎮）”為單位統一指揮、綜合協管的運行要求，對各職能部門執法主體和程序全面梳理，圍繞“發現-匯總-派發-處置-結案-反饋”等環節，再造執法管理流程，充分提高“塊（街鎮）”的前端處置能力。

技術支撐，信息共享。以信息化平臺建沒為支撐，將區、街鎮、居村委“大聯動”三級網絡有效串聯起來，對城市管理中出現的問題，按照應急管理“早發現、早報告、早研判、早處置、早解決”的“五早”原則進行先期處置，避免苗頭性、傾向性問題演變成管理的“頑癥”。同時，在信息系統平臺上，城市管理中的問題發現、問題處置、結果反饋和辦結效率都可一目了然，位于評估、便于考核、便于監督，更好推動工作落實。

“大聯動”信息平臺整體架構

經過一年多的調研、論證和專家咨詢，2009年4月，閔行區城市管理及應急聯動中心信息平臺（以下簡稱：平臺）啟動信息平臺的建設，區23個部門組成的城市管理及應急聯動中心建設工作推進小組，區建交委負責立項建設。

“平臺”以政務網為基礎，連接各相關委辦局、街鎮、村居委的主要應用，實現信息的互聯互通，為數據共享和業務協同提供了網絡支撐。在此基礎之上，集成各類計算機、通信、視頻、軟件應用系統等，使“大聯動”信息平臺建設充分實現共享、協同、聯動，并盡可能利用公安及各聯動部門已建系統，避免重復建設，推倒重來。閔行“大聯動”信息平臺架構可以用“一個平臺、三大業務、五類門戶、全區覆蓋”來概括：

一個平臺。“平臺”構建在統一的軟件體系架構中，以“一體化、集約化信息共享、信息共享、業務協同”的原則，實現了統一的基礎支撐服務，為平臺所有應用系統提供關于用戶管理、組織機構管理、授權管理、消息通信、日志管理、搜索管理等方面的服務，規范與“平臺”相關的所有應用系統的開發方式，并為互連互通提供了技術保障。“平臺”通過建設閔行“大聯動”信息共享應用中心規范了“平臺”內全部業務應用系統的信息共享方式和標準，確保了“平臺”內應用系統間信息共享的規范性、有序性、靈活性、穩定性，并通過建設數據集中管理交換中心，實現了“平合”全部業務系統間的業務協同。

三大業務。“平臺”在業務上涵蓋了城市管理、治安維穩和應急指揮三大業務。

五類應用。“平臺”除建設了與三大業務相關的應用系統外，還建設了指揮調度與輔助決策兩大類應用。城市管理應用：包括聯動指揮處置系統、網格化系統、防汛防臺系統、公交監控系統等。同時，還接入了相關部門已建的業務系統。治安維穩應用：包括110接處警系統、派出所綜合管理、無線數字巡防系統等。應急指揮應用：包括應急資源管理、?；繁O控、應急預案管理、應急指揮系統等。指揮調度應用：包括GPS無線巡防系統、有線調度系統、無線調度系統等。輔助決策應用：包括人口指標分析、信息分析研判、信息采集管理等。

五大庫?！捌脚_”圍繞五類應用構建了五大庫：城管庫、警情庫、應急庫、指令庫、決策庫，制定制度，保障共享，保障及時，保障準確。

五類門戶。以部門需求為驅動，面向“大聯動”的所有涉眾，構建了五類門戶：即區聯動中心門戶（包括區領導決策門戶、區指揮長門戶、區指揮員門戶）、街鎮分中心門戶（包括街鎮領導決策門戶、街鎮指揮員門戶）、聯動單位門戶（包括委辦局領導門戶、聯動單位指揮員門戶）、村（居）委門戶、城市管理手機終端（面向城市管理一線的協管員，用以接收指令、反饋處置結果）。

全區覆蓋。“平臺”的用戶涵蓋區大聯動中心、街鎮分中心、聯動單位分中心、村居委工作站、協管員（小區、街面）等，使其在各自的崗位方便應用，實現全區的應用覆蓋。

“平臺”信息共享和業務協同實現的方式

“平臺”由五大類應用，近二十個業務系統組成，存在著許多某類應用需要調用區內其它部門信息資源的需求，而且，應用信息共享的場景多、信息源頭多、信息類型多、信息數量多等。為了規范“大聯動”各相關業務系統信息共享的方式，提高信息共享的效率，提升各業務系統對信息共享資源調用的靈活性，“大聯動”信息平臺構建了閔行“大聯動”信息共享應用中心。

根據國家政務資源目錄體系對政務資源共享與使用模式的定義，結合閔行區“大聯動”信息平臺資源類型和應用方式的多樣式、復雜性，“信息共享應用中心”采用三個步驟實施：一是標準化、信息編目；二是加載、存儲、組裝；三是公開、共享、應用，并根據信息共享的應用與用途（支撐用、分析用、監控用）、業務類型（字典、流程）和實時性要求的差異，閔行“大聯動”信息共享應用中心將需共享的信息分成四大類型：基礎字典信息、業務字典信息、業務流程信息和動態實時信息，并根據每類信息制訂有針對性的表述與組裝格式和公開訪問方式，有序而且有效地支撐了信息平臺各類應用系統的信息共享需求。

平臺在業務協同方面的實現方式主要體現在兩個方面。

一是“平臺”的業務流轉系統，依據“大聯動規定的業務流程”，按照問題的責任歸屬、聯動機制和處置時限等，均實現各鎮街道和各委辦局（聯動單位）間的二級業務協同（一級業務協同：各街鎮與委辦局間；二級業務協同：街鎮（委辦局）內處置部門間）。

二是“平臺”的大類應用近二十個應用系統，在工作中存在著大量的業務協同應用。按照區依法行政工作規程中確定的“跨部門、跨系統的問題處置規則”，通過建立數據集中管理交換中心來實現業務系統間的協同。

“大聯動”長效機制建設

多年來，不少電子政務應用系統開了驗收會就開“追悼會”，沒有生命力，很難開展應用。即便有些應用系統能夠“生存”，也是靠“情商”維持。因此，應用系統的建設還是處在“人制”當中，處在部門利益和個人私利當中，還沒有進入“法制”，沒有進入規范和標準?！按舐搫印笔欠浅娬{信息共享與業務協同的機制，如果信息共享與業務協同不能突破，“大聯動”機制的創新將會寸步難行。

“大聯動”信息平臺建設，由于涉及部門眾多，相關的業務信息系統就有20多個，各部門數據庫也是多種多樣，閔行區的經驗是：一是一開始抓住信息共享與業務協同“平臺”有哪些需求；二是在梳理需求并確定的基礎上，各相關部門征求意見；三是討論并制定“大聯動”信息平臺的信息共享與業務協同的內容和指標，并請各相關部門蓋章確定涉及本部門的內容和要求；四是建章立制，出臺了《閔行區城市綜合管理和應急聯動工作規范》等11個規范性文件，將其逐步納入工作的規范；五是為了支撐信息共享與業務協同，就需要有技術手段，就需要統一的數據集中管理交換中心，將不同部門的數據有效地整合、共享，形成一個覆蓋全面的“大聯動”信息共享支撐，將不同部門需要的流程建立在“業務協同”目錄體系下。為保證信息共享、及時準確、長期有效，重點從三個方面著手：

推進領導應用，促進信息準確。通過建立的“大聯動領導門戶”， 領導可以隨時在自己的“門戶”上掌握“大聯動”的業務信息和業務協同情況。以往各部門各系統單獨封閉運行而不易暴露問題，“大聯動”無疑對信息的共享和業務的協同是無形中的最大推進。

建立機制進行保障。為實現“大聯動”信息平臺應用的長效化、制度化，提高數據信息的有效性和準確率，在大聯動機制推進過程中，區委區政府領導高度重視，區委辦、區府辦先后下發了《閔行區城市綜合管理和應急聯動工作規范》等11個規范性文件，基本形成了“大采集”、“大受理”、“大派發”、“大協調”、“大應急”五大工作機制；區（信息委）和閔行區城市綜合管理及應急聯動中心，通過制訂與發布《閔行區電子政務資源信息管理與公開規范》、《閔行城市綜合管理及應急聯動信息資源共享與使用流程與規則》來保障數據共享的實現。一系列的規范文件，從體制上、機制上、技術上規范了數據信息的采集、使用、共享等流程，確定了數據信息在采集、使用過程中的共享共用屬性。下一步閔行區將在區科委主管部門的牽頭下，制定區信息共享與業務協同的規范和指標，將其逐步納入電子政務建設的重點突破性工作。

以業務流融合信息流，支撐“共享”常態化。按照“大聯動”的業務流程，使工作中的信息能夠“落地”共享，放大信息的增值效應。同時，強調技術支撐信息共享的常態化?！按舐搫印毙畔⑵脚_在建設過程中，充分吸取以往系統建設的經驗教訓，從一開始就提出數據信息共享的要求和方案，明確各單位提供數據信息的格式，對現有系統開發接口實行數據實時交換共享共用；對在建系統共同制定共享規范。通過本次開發的60多項數據接口，有效地各部門業務系統接入“大聯動”信息平臺，實現數據信息及時有效的互聯互通、共享協同，最大程度地擺脫手工導入不及時、人員調動、政策變動等不利因素，依據機制，用技術、機制保障信息共享。

“大聯動”的初步成效

“大聯動”新機制，旨在三個方面實現城市和社會管理效能的轉變：一是社會協管力量的整合與統管；二是各類政府管理信息的采集與共享；三是政府職能部門之間行政執法的協同與聯動。從試點街鎮和全區正式推行以來的情況看，“大聯動”取得初步的效果，閔行城市綜合管理的“自凈”能力有了明顯增強。

社會治安狀況有所好轉。2009年，閔行區實現了8年以來首次“11O”總量下降；2010年1-7月，共接處“110”21萬多起，同比下降10.2%。“兩搶”、入室盜竊等民生類案件接報數同比分別下降33.0%、31.1%，街面詐騙案件接報數同比下降51.0%。

城市管理水平正在提升。這一變化通過籌辦和舉辦世博會得到初步檢驗和體現。城市管理在第五個100天考評中獲全市郊區縣第一；2010年1-7月，市容環境方面“三亂一跨”案件也同比下降51.0%。上半年，區衛生局通過“大聯動”排查非法行醫222條，有效處置217條，未發生一起因非法行醫致死案件。

社會認同感逐步提高。基層從事社會治安和城市管理工作的各支隊伍和同志，普遍感到工作的針對性、有效性明顯提高，工作合力明顯增強。各個街鎮呈現各具特色、相互學習、你追我趕的競爭局面。普遍群眾、居民骨干、志愿人員的參與面也不斷擴大，大家對“大聯動”工作的感受度、滿意度不斷提高。

信息共享與業務協同有力推進了城市綜合管理，信息的需求、共享的需求和業務的協同在“大聯動”信息平臺應用中，發揮了關鍵的作用，有力支撐了“大聯動”機制的運行，大幅提升了城市綜合管理的智慧。