國內外政府信息化建設經驗及啟示

信息化是世界城市經濟社會發展的顯著特征，信息資源的整合利用、信息的質量，以及信息傳遞的速度和規模在很大程度上決定了一座城市經濟和社會的發展水平和未來發展的潛力。政府信息化建設作為信息化建設的有機組成部分，已成為城市爭得經濟和社會發展先機的關鍵。如何進一步適應新形勢，著眼新方向，立足新需求和新任務，重新審視政府信息化發展的方向，落實其建設的管理措施，確保始終保持在全國前列，國內外部分國家或省市政府多年形成的先進理念和積累的有益經驗為我們提供了有意義的啟示。

全球政府信息化發展形勢

(一)北歐三國成為全球政府信息化建設新的引跑者

聯合國經濟和社會事務部《2008年度全球電子政府調查報告：從電子政府到整體治理》顯示，北歐國家電子政府發展水平較高，瑞典在電子政府方面的完善程度居全球首位，超過了美國成為全球電子政府發展的領導者，丹麥和挪威分別占據了第二、第三位。北歐三國漸趨成為世界范圍內電子政府潮流的新引跑者。世界經濟論壇2010年3月發布報告進一步指出，北歐國家是2010年世界上信息化程度最高的經濟體，瑞典則在排名中位居首位，其他北歐國家均躋身前十。

(二)戰略規劃不斷推陳出新

很多國家推出了新的信息化和電子政務規劃，如2009年7月，日本在原有的e-Japan計劃、u-Japan計劃、新IT改革戰略基礎上，推出了新一代的i-Japan2015計劃。同時，提出了一些新的戰略理念，如英國的“變革型政府”、新加坡的“整合型政府”、澳大利亞的“響應型政府”、韓國的“開放型政府”等。隨著低碳經濟在全球興起，使環境文化構成了國際政治關系中新的因素，打造“綠色政府”成為一大重點。加拿大、美國、英國、澳大利亞等紛紛推出綠色政府計劃。韓國政府于2009年投入巨資通過十大綠色IT項目，開展“綠色IT戰略”。打造“綠色電子政務”將是今后全球電子政府建設的重點方向。

(三)將物聯網、云計算等新技術引入政府信息化建設

近年來，信息網絡、應用系統和信息安全等方面的新技術層出不窮：融合數據、語音、視頻的三網合一逐步成為現實；物聯網技術取得突破性進展，能夠把各類物品與互聯網相連接，實現智能化識別、定位、監控和管理；云計算技術提供了安全可靠的計算資源和數據資源，實現不同設備間的硬件、軟件、數據資源共享；地理信息系統得到全面發展，成為信息產業重要組成部分；知識庫系統伴隨計算機科學技術和人工智能技術的迅速發展，在國民經濟的許多領域得到廣泛應用；數字證書和電子簽名技術進一步發展，為統一身份管理和安全認證提供了有效保證；寬帶和無線技術不斷發展完善和更加普及，獲取信息更加方便快捷。在這樣的背景下，政府信息化也面臨著更大的挑戰，以適應進一步發展的新形勢。

(四)向互聯整合成為新趨勢

政府信息化建設目前正面臨著階段性轉變，越來越顯示出跨組織的業務協同和信息共享的重要性：（1）很多國家積極搭建頂層設計框架，不斷地完善相關的技術和服務標準，指導和保障跨部門服務的統一、無縫鏈接，并引申出一系列后臺服務項目的整合。（2）建設統一的政府應用系統和業務協同平臺。在統一的基礎設施、組織架構和標準、政策指導下，將政府各部門處于運行狀態的業務系統進行協同和整合，成為今后“無縫鏈接”的關鍵。（3）建立數據資源管理平臺，對信息源進行整合。依據統一的數據采集、交換、發布標準，將需要共享和交換的數據集中到數據資源管理中心，實現數據的整合、內容的整合，以及后續應用的整合。（4）對信息和服務傳遞渠道進行整合。根據用戶需求將各部門的功能和服務集成起來，通過多種渠道提供給用戶，是未來幾年公共服務整合方面的熱點和難點。

國外部分政府信息化建設的先進理念和有益經驗

(一)更加強調“以公眾為中心”

發達國家和城市始終都把“以公眾為中心”作為電子政務公共服務的核心價值觀，也是最為強調的理念，他們把為社會公眾提供優質、有效服務的目標作為跨部門業務聯動的主要方向。例如，瑞典政府提出政府信息化要達到的第一目標，就是為公民和企業服務，還要求政府網站不僅應該提供信息服務，還要在網上幫助居民辦理就業、助學金、繳稅、失業和養老保險等事務；德國政府提出“讓數據而不是公民跑路”，“幫助弱勢群體上網”；新加坡的“電子公民網站”按照居民由生命全過程的各個階段所可能遇到的、需要與政府打交道的全部問題來設計，完全以居民為中心設立政府服務網站；韓國提出了“面向公眾、清廉”的服務理念；日本則堅持“高效、統一、迅速應變，與國民關系和諧、滿足公眾需求”的理念，2009年7月，新一代的i-Japan2015信息化戰略更加強調為公眾服務。

(二)打造公開透明的政府成為各國共識

近年來，各國政府不約而同地將電子政務作為深化政府行政改革的重要手段和措施，以電子政務促進民主建設，提高政府行為透明度。越來越多的國家和組織開始在電子政務建設中增加民意調查內容，利用在線方式讓民眾更多地參政議政，澳大利亞、美國、歐盟等國家和組織更是紛紛將博客應用到電子政務建設中。如，美國政府門戶網站USA.gov上新增了政府博客欄目Our Blog，歐盟電子政務政策門戶網站ePractice也增加了博客欄目。2008年，奧巴馬借助互聯網宣傳成功競選美國總統也再一次證明了網絡渠道在政府與公眾交流中的地位和作用。

(三)關注政府流程重構，注重“效能”，推進政府創新成為熱點

從國外情況看，政府信息化建設模式主要是根據輕重緩急逐一實現政府業務流的信息化，再通過部門業務協同整合資源和提供一站式服務，避免固化現有政府結構，并借此梳理政府職能，同時通過政府門戶網站整合資源。

另外，隨著電子政務的不斷深化發展以及全球經濟、氣候大環境的變化，使電子政務建設在“效能”和推進政府創新方面都有著新的發展和方向：（1）推行云計算，提高效能。美國通過云計算幫助解決電子政務建設中的三個關鍵性問題，即安全性、性能和成本。如美國政府網站USA.gov的改版，以傳統做法，政府得花上６個月時間，且一年花上250萬美元預算。改用云計算，只要一天就完成升級，一年的費用只需80萬美元。（2）重視績效評估。許多國家都越來越重視對電子政務項目和公共服務的績效評估。比如，歐盟專門出臺了《2007～2010年提升電子政務效率和效能的關鍵行動計劃》，作為指導歐盟提升電子政務效率和效能的里程碑式文件。美國采用“電子政務記分卡”制度，并推行企業界廣泛采用的“掙值”管理方法，加強政府信息化建設的評估和績效管理。日本建立了“電子政府評估委員會”，并引入了PDCA（Plan-Do-Check-Act）循環工程管理體制（見圖1），使政府信息化的建設發展成為一個系統工程，在不斷地改進中得到完善。

(四)加強組織領導，建立首席信息官（CIO）及CIO輔助人員培訓機制

各國政府為了推動政府信息化的目標，都建立了與之相適應的組織機構來領導、規劃和建設。同時，世界上已有一百多個國家和地區確立了CIO制度，各國正在積極推進的政府信息化實際上是一把手+CIO工程。美國總統親自倡導、領導聯邦政府信息化建設，并為此建立了上下一致的組織管理體系。總統管理委員會負責宏觀協調，管理和預算辦公室專門成立了電子政府和信息技術辦公室，具體負責建設，聯邦政府各個部委也都設立了CIO，相當于副部級領導，全權負責本部門政府信息化建設。日本政府在各府省設立了CIO（大多由各省的官房長官擔當）。i-Japan2015計劃還明確規定，在政府層面首次設立副首相級的CIO職位負責監督執行工作。并引入了“CIO輔助官員”制度輔助CIO推進建設。為加強人才培養，日本政府于2007年末制定了“行政機關IT人才培養、確保實施計劃”；總務省還制定實施了“信息系統統一進修”課程；高等院校也根據需要，設置了培養CIO專業人才的課程，為政府信息化建設培養和輸送人才，如東京早稻田大學從2005開始設置了CIO碩士課程。如此形成了一套政府、學校、企業、社會四位一體的培養機制，為促進政府信息化的發展提供了人才保障。

(五)制定統一的標準規范，重視加強信息安全保護

制定統一的標準規范，加強信息安全保護，已成為世界各國政府信息化建設的共識。美國通過出臺標準和指南相結合的方式，規范政府部門信息安全管理。主要有《聯邦雇員和合同商個人身份認證標準》、《個人身份認證加密算法和密鑰長度標準》、《聯邦信息系統安全控制評估指南》、《密鑰管理指南》、《傳輸層安全實施和選擇指南》等。此外，美國聯邦事務框架程序管理辦公室還制定了電子政務所需的軟硬件平臺標準，各種信息編碼、信息交換、文件格式標準，認證標準等相關的技術標準，并通過聯邦政府發送各地區、行業系統統一貫徹執行。日本總理府辦公廳網絡信息安全中心則制訂了《政府機關關于信息安全的統一基準》，為政府部門開展信息交互和服務提供了安全保障。

國內典型省市的主要做法和特點

廣東、浙江、上海、青島、廈門等省市作為經濟發展和改革開放的前沿地區，政府信息化建設起步較早，多年建設過程中，形成了各自的特點和優勢，值得借鑒。

(一)加強領導、建設隊伍，保障可持續發展

各省市都非常重視信息化工作，均成立由政府主要領導任組長的領導小組，青島、廈門市均由市政府副秘書長直接領導電子政務建設，部分省市參照國辦做法組建了副局級的電子政務辦公室。同時，廣東省還將電子政務績效評估納入機關工作效能考核和領導干部考核。上海市的電子政務建設以市政府辦公廳為主導，成立了信息技術處、信息處理中心、中國上海門戶網站編輯室和外網管理中心四個處級單位。由于辦公廳系統對于業務數據的產生過程非常了解，又是政府部門最核心的一個，有利于其組織和協調相關資源。

另外，各省市均把加強隊伍建設作為推進政府信息化建設的重要保障。通過擴大人員規模，壯大工作力量。如廣東省建立了100人左右的省級信息化隊伍，負責政府應用系統開發、網絡建設和技術支持服務。明確指出市、區、縣級市人民政府各部門設立首席信息主管，負責本部門信息化的統籌規劃、指導協調和監督管理工作。通過加強培訓提升工作人員的信息化能力和水平。如廈門市近年堅持開展全市機關工作人員電子政務培訓工作，參訓人員已達數萬人；廣東省委規定2009年至2011年，用三年時間在全省范圍內實施干部信息能力提升工程，建設網絡培訓平臺（圖2），共培訓120萬名干部。

(二)注重規范、統一標準，促進有序發展

浙江省注重以規范化、標準化保障電子政務建設，先后制定并發布了《浙江省政府網站12類信息發布規范》、《浙江省電子政務網絡技術規范》、《浙江省電子政務網絡安全技術規范》、《省長信箱郵件處理工作規則》、《中國浙江政府門戶網站考核辦法》等一系列政策文件；上海市制定了電子政務地方標準《上海市電子政務協同工作數據標準》以及多項應用、運行和維護的規范和制度。推行電子政務管理規范化、技術服務標準化，有效地促進了電子政務工作的健康、有序發展。

(三)業務協同、應用整合，實現整體推進

廣東省在全國率先開展電子政務統一網絡平臺建設，至2010年已經建成了橫向連通110個省直單位，縱向連通21個地市，121個縣區的省、市、縣三級網絡體系，網絡接入充分，促進資源共享，避免了重復投資。浙江省非常重視加強政務門戶資源整合，如寧波市2009年6月開始建設基于統一用戶體系的市委、市政府、市人大、市政協的政務外網資源整合門戶，實現對政務外網、互聯網、和現有應用系統的資源整合，并實現了基于統一身份認證的授權訪問和單點登錄。廈門市注重加強政府部門信息共享和協同辦公，依托政務內、外網運行辦公OA系統、公文交換系統、市民基礎數據庫和網上審批等50多個系統，收到良好成效。

(四)創新模式、集中統一，推動集約化進程

青島市是我國電子政務試點示范城市，最突出的特點是形成了以集中統一為主要特點的集約化發展模式，實行一網式協同辦公，網上一站式政務公開，收到了低投入建設、大規模應用、低成本運行、高水平服務的成效。在電子政務建設中，打破了傳統組織機構中的部門和層級界限，建立并堅持了“四統一分”管理模式，即統一機構、統一規劃、統一網絡、統一軟件、分級管理。將電子政務辦公室作為全市統一的機構，從而解決了由于管理體制造成資源難以共享的問題；形成了獨特的“861”核心技術支撐體系（8個平臺、6個中心、1套目錄，見圖3），成為全市機關共享的信息化基礎設施。

(五)加大投入、降低成本，提高資金利用效率

浙江省實施了“百億信息化建設”工程，進一步加大電子政務建設資金投入。廣東省近年信息化建設資金投入超過100億元。同時采取有效方式降低成本，提高資金利用效率。如青島市在2008、2009年建成了全市機關共享機房，規定各部門不再建設新機房，不再建設新的平臺級的信息系統，不再成立信息中心，逐步把所有部門的應用系統都整合到統一的平臺上。通過共用平臺建設，節省了電子政務系統50%~80%的建設投資。廈門市大力推行服務器等設備的集中托管，保證系統正常運行，降低運行維護成本，提高了工作績效。

(六)面向社會、服務公眾，將政府信息公開作為重點

上海市強調“從政府視角到百姓視角”的轉換，非常重視通過信息化手段實施政府信息公開，通過立法予以強制，并以閉環式管理做保障。出臺《上海市政府信息公開規定》，提出了“公開為原則，不公開為例外”的總要求，并責成監察和法制部門組織監察和評議，賦予公民和社會組織以舉報、行政復議和行政訴訟的權力。上海政府網站強調其業務內容和相關形式緊密結合公眾需求，把門戶網站建設成為真正為公眾服務的平臺。2010年，門戶網站又添加了一個“無障礙瀏覽”工具條（圖4），使視障人士和老人從中受益。廈門市建立由多媒體觸摸屏展示系統、主動公開和依申請公開系統、信息公開手機網組成的政府信息公開系統，并建立全市統一的政府信息公開管理平臺，進一步健全了發布機制，暢通了公開渠道，更好地保障了公眾獲取政府信息的權利。

值得借鑒的啟示及對策建議

(一)側重為公眾服務是發展趨勢

為公眾提供高效、便捷的服務是落實政府公共服務職能的重要體現和要求。國內外政府信息化建設在這方面進行了有益的探索。今后隨著北京經濟社會發展進入新的階段，政府信息化建設總的趨勢是越來越側重于為公眾服務。依托政務外網的政府信息公開和行政審批、基層民生服務等直接面向社會公眾和法人的信息化服務廣度和深度將會不斷擴展，政務內外網之間在確保安全的基礎上，也應盡快研究更為快捷的聯通手段和方式。

(二)加強組織領導是首要前提

梳理成功經驗不難發現，一把手的高度重視對信息化工作的順利開展起到了關鍵作用，主責部門的層級、地位的提升有效提高了協調推進信息化建設的力度。一般的市級信息中心為處級單位，協調全市政府機關信息化建設的手段不足，力量相對薄弱。建議在市信息化工作領導小組的統一領導下，成立市委市政府電子政務辦公室，由市委辦公廳、市政府辦公廳牽頭負總責，統籌協調解決全市信息資源共享問題。

(三)完善工作機制是必要基礎

雖然在市一級實施了黨政統一的規劃，但由于各種原因，各系統之間信息化資源有效整合，統一管理仍待加強，各區縣、部門政府機關信息化建設工作主責部門不統一，管理模式各異，對全市橫邊縱底、自上而下地統籌、指導、督促檢查等工作造成了一定影響，需要進一步整合機構資源，理順工作機制。

(四)健全政策規范是重要手段

盡管有的地市在信息化建設方面制定了很多政策文件，但從政府信息化建設角度看，內部管理性、具體操作性的規定多，從宏觀上對推進政府信息化建設進行總體部署，有實質政策性內容的不多，相關地方標準建設仍相對滯后。借鑒有關省市經驗，由市委、市政府辦公廳與市經濟和信息化委、市科委等職能部門進一步密切合作，共同研究，針對統籌政務內網和外網建設出臺全市性政策文件，并著手制定和完善相關地方標準，切實起到指導工作、推動建設、規范管理的作用。

(五)加強信息安全是可靠保障

在政府信息化建設過程中，重視和強化信息安全問題已經成為共識。應該堅持建設、管理并重，加強防范措施。努力營造有利于信息安全的法制環境。嚴格執行國家信息安全法規和政策，同時加強電子政務建設地方條例和政策研究工作，對信息安全保護作出強制規定。按照“先試點后推開”的方式，出臺信息安全標準和規范，規范電子文件管理，解決基于電子政務的行政行為和電子政務信息的法律效力問題。加強技術防范。按照涉密網的標準建設政務內網，并根據保密等級和業務要求在政務內網上劃分不同的安全域，進一步強化采用身份認證和密鑰管理、內外網數據交換管理、系統安全備份等措施，提高安全防御能力。引入包括網絡層實名認證、統一威脅管理、電子標簽、傳感器監控網絡等在內的多項信息系統安全新技術，解決仍存在的安全風險及問題。加強信息安全管理。制定信息安全管理規范，提高管理水平，實行業務分級、分層、分域處理和管理。加強信息安全監控，跟蹤修補技術漏洞，提升信息安全整體水平。

(六)抓好隊伍建設是重要依托

注重加強信息化人才培養和信息化隊伍建設，提高全體工作人員的信息化水平。加大培訓力度，形成培訓機制。可借鑒廣東成功經驗，建設網絡培訓平臺。重點加強信息安全方面的培訓，提高人員的安全保密意識。重視信息安全專門技術人才引進工作，提升安全管理能力。建立信息化工作聯絡員制度，不斷提高政府部門各處室信息化業務水平。

（作者單位：北京市科學技術情報研究所）