國外農村金融支持政策及其啟示

我國農村金融體制改革正在逐漸深入，農村金融模式的重新構建及其運作直接關系到農村經濟的穩定與發展。農村金融發展的緩慢和改革的滯后，使農業無法獲得發展所需的資金，直接制約了農業的發展。農村金融與城市金融存在著顯著的差異，具有信息不對稱、交易成本高、可抵押物較少、貸款風險大、非生產性貸款比率高等特點，無法完全依靠市場的力量發展。因而在發展農村金融時，無法照搬城市金融的套路，也就是說，政府的支持和引導必不可少。縱觀國外農村金融的成功運作，政府都在其中發揮了重要作用，包括建立合理的農村金融組織體系、優惠政策支持、立法支持等方面。

一、國外農村金融發展過程中政府所采取的措施

1.建立合理的農村金融組織體系。農村金融組織體系是整個農村金融運作的根基，一個合理、完善的組織體系是農村金融良好發展的基本要求。縱觀國際上農村金融發展較為成熟的國家，均采用了多種不同形式的金融機構相結合的方式，將商業性金融、合作性金融和政策性金融相融合。以日本為例，其農村金融體系主要包括合作性金融和政策性金融，并以民間合作性質的農村金融機構為主導，以政府的政策性金融作為重要補充。

而農業高度發達的美國則建立了結構更為復雜、更為完備的農村金融體系，涵蓋了商業性金融、合作性金融和政策性金融三方面。其中，商業性金融的主要組成部分是商業銀行、人壽保險公司等，合作性金融包括了聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行及合作社銀行，而政策性金融則由農民家計局、商品信貸公司、小企業管理局等構成。雖然整個體系看似復雜而混亂，但各個不同的機構有著不同的分工，職責明確，保證了美國農村金融的正常運行。例如，私人商業銀行中的鄉村銀行分布在全國的各個農村，配有專門的農貸人員，主要負責中短期貸款的發放；聯邦土地銀行主要提供長期不動產貸款，供農場主購買土地、農機設備、牲畜等，貸款期限通常為5~10年；而政策性金融主要職能是投資農業基礎設施、對農產品進行價格補貼、對無法從其他渠道獲得資金的小企業進行貸款等。

美國整個農村金融體系的建立，經歷了漫長的階段，而在這過程中，美國政府發揮了舉足輕重的作用。1916年，美國通過了《農業信貸法》，由美國政府為主導設立農貸專業銀行及其基層機構，從而組成信貸系統；財政出資加速合作性農貸的建立，如美國聯邦土地銀行最初的股金主要是由政府出資的，占總股金的80%；而農民家計局、商品信貸公司、小企業管理局等政策性金融機構的資金主要來源于政府，如商品信貸公司是美國農業部農業穩定和保護局下的國營公司，其資金全部來源于國庫。由此可見，美國完備的農村金融體系的建立，政府功不可沒，其引導和推進了整個農村金融的發展，進而促進農業的快速發展。

2.優惠政策。農村金融實踐之中普遍存在的一個問題是，商業銀行出于盈利的目的，將農業信貸資金由農村轉移至其他信貸領域，使得農業金融市場資金短缺的問題更加嚴重。在農村金融體系較為成熟的國家中，政府均針對這一問題采取了相應的措施。以農村金融服務體系較為完善健全、結構較為合理的發展中國家印度為例，為了提高各金融機構將資金投入農業的積極性，印度政府實施了一系列措施。第一，對農業信貸實行利率補貼。1978年，印度儲備銀行出臺措施，統一規定包括農業在內的優先發展行業的貸款年利率為9%，而這一優惠利率與市場實際利率之間的差額由政府對放貸銀行進行補貼。第二，大力推進農村金融所需的基礎設施的建設與完善。印度政府對農村金融所需的基礎設施的建設與完善充分重視，對電子設備、結算清算體系進行升級，使得基層的農村金融機構服務水平和工作效率有了顯著的提高，方便了農業貸款客戶，同時也為農村金融機構節約了成本，縮小了與城市金融機構之間的差距。第三，推進農業保險的發展。國家設立的政策性保險公司為農作物的生產、加工、銷售等提供保險，而加入保險的門檻很低，農民即使沒有抵押或者存在負債也可以加入。農業保險的廣泛推行，使得金融機構投放農業貸款的風險降低，積極性也就隨之提高。以上多重措施相互結合，最終提高了印度的金融機構投放農業貸款的積極性，有效緩解了農業資金不斷外流的問題。

3.立法支持。市場經濟是法治經濟，經濟的健康規范運行需要法律做強有力的保障。國外在農村金融的發展和成熟過程中，無一例外地對與農村金融相關的法律法規進行了修改與完善。以美國為例，美國農村金融的運作有專門的法律作為保障，如《聯邦農業貸款法案》、《農業信用法案》等。除此以外，美國還將涉及農村金融的相關規定融入到其他的法律法規之中。完善的法律體系，使得農村金融的運作有法可依，把人為因素降到最低，規范了整個農村金融體系。在利用法律來保障農村金融的有效、規范運行的同時，部分國家還利用法律擴大銀行營業區域對農村的覆蓋、引導資金的投放方向等，確保農業金融發展的基本條件得到滿足。

二、我國農村金融的現狀及國外經驗對我國的啟示

1.完善我國農村金融組織體系。適合本國國情的農村金融體系對于農村金融的發展來說至關重要，而政府無疑在農村金融體系的建立過程中扮演著舉足輕重的角色。我國應該建立一個怎樣的農村金融體系一直是一個備受關注的問題。就目前的情況而言，我國的農村金融主要包括政策性金融、商業性金融、合作性金融和民間金融，然而這一體系中卻存在種種問題：我國唯一的農業政策性金融機構-中國農業發展銀行，功能過于單一，只在農產品的收購、倉儲和銷售上發揮作用，90%以上的業務是收購業務，對農業生產條件、技術的改善等方面沒有能夠發揮促進作用；商業銀行，包括農業銀行在內，出于利益的驅使，紛紛退出農村市場；農村信用合作社由于職責不明確、管理體系不健全、自負盈虧、追求自身利益最大化等原因，不但沒有吸收城市資金、工業反哺農業，反而將農村的資金投入城市；農業保險發展滯后，參保率低，導致農民承擔了主要的農業風險，同時也加大了貸款銀行的潛在風險。

參照國外的經驗，我國政府應該充分運用優惠政策、財政支持和法律支持等手段，調整并完善我國現有的農村金融體系。①對于政策性金融，中國農業發展銀行不應將業務僅僅局限于農副產品的收購，導致其發揮的作用過于局限。政策性銀行是國家農業政策支持重點，政府應將其重新定位，使其在農業開發、技術進步、促進整體農業進步等多方面發揮作用，彌補商業金融和合作金融的空缺。②對于商業性金融，國家應注重出臺相關優惠政策，使得商業銀行將資金投放至農村成為符合其自身經濟利益的行為，引導資金流向農村信貸市場。相關內容將在“利用優惠政策引導資金流向”中討論。③關于合作性金融，目前銀監會公布的《農村資金互助社示范章程》，以商業銀行的管理辦法來規定農村資金互助社，過于繁瑣，不符合農村小型金融機構的現實情況。應該明確農村資金互助社合作金融的性質，遵循自愿參與、民主管理、一人一票、服務社員、不以營利為目的的原則。政府應加速合作金融的立法，給予財政支持，實施免稅、免繳存款保證金等優惠政策。

2.利用優惠政策引導資金流向。與其他國家相似，我國農村金融運作過程中的一個突出問題是，農村資本通過不同的金融渠道流入到其他領域，造成了農村信貸資金的流失。包括農業銀行、農村信用合作社、郵政儲蓄在內，各種金融機構吸收農村資金后，逐漸將資金轉移至農業以外的領域。那么，商業銀行等金融機構為何將資金從農村信貸市場中轉移呢？深究其原因，農村信貸市場信息不對稱的情況較為嚴重，可抵押物較少、貸款的風險較大、非生產性貸款比率相對較高，而交易和監管成本又高于其他信貸市場。在市場經濟的條件下，將信貸資金投放入農村顯然不符合各類金融機構的經濟利益。各類金融機構會從自身的經濟利益出發，將有限的資金投放入回報相對高或風險相對低的市場中。

3.充分發揮法律的作用。市場經濟是講究法治的體系，應避免過度的人為干擾，建立規范的體系。然而，就我國農村金融而言，法律體系不甚健全。參照美國的經驗，我國應盡快建立關于農村金融的專門法律，完善相關法律體系，使得農村金融在運作的過程中能夠有法可依，提高規范性，避免人為因素阻礙農村金融的發展。首先，應盡快對合作金融立法。對于合作性金融組織，我國還沒有出臺一部專門的法律，這不僅不利于國家的有效管理，也不利于相關的合作性金融組織的發展。通過立法，明確農村合作性金融組織服務于農業和農村的宗旨，建立相應的行業規范，有利于合作性農村金融在我國的發展。其次，制定《農村信貸法》，以法律的形式界定不同性質的金融機構的相應支農職責，使市場層次清晰，分工明確。再其次，制定相應法律，對民間的借貸、融資行為進行規范，限定利率的最高水平，使民間金融逐步進入合法化軌道。此外，還應修訂涉及擔保、土地使用管理等的法律，完善農村貸款和抵押土地的相關法律體系。最后，制定關于農業保險的相關法律，完善農業保障體系，推進農業保險的快速普及，提高農戶抵抗風險的能力。

綜上所述，農村金融本身具有信息不對稱、交易成本高、可抵押物較少、貸款的風險大、非生產性貸款比率高等特點，無法完全依靠市場得到充分的發展。考慮到農村金融與農業發展和改善農民收入的密切關系，政府需要適當干預市場，幫助建立完善、清晰的農村金融體系，結合財政、政策和立法等手段，推動農村金融的改革和發展。