美國校園危機管理探究

[摘要]美國是最早開展校園危機管理的國家之一。美國校園危機管理的特征和經(jīng)驗，主要體現(xiàn)為政府重視、責任明確、資源整合以及方法創(chuàng)新。與之相比，當前國內(nèi)高校在安全管理上還存在著不少問題。為有效應(yīng)對各種突發(fā)事件，建議從體制建設(shè)、體系構(gòu)筑以及應(yīng)用模式等三方面予以進一步完善。

[關(guān)鍵詞]美國；危機管理；高校；突發(fā)事件應(yīng)對

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-0717(2011)04-0042-05

在當今世界，危機管理(Crisis Management)是一項越來越受到人們重視的公共管理實務(wù)。美國是世界上危機爆發(fā)比較頻繁的國家，也是最早開展校園危機管理的國家之一，經(jīng)過30年的不斷探索和改革，形成了一套具有自己鮮明特征的危機管理理論與實踐模式。而在高等教育大眾化背景下，近年來國內(nèi)高校也面臨著十分嚴峻的安全管理問題，意外傷害、傳染病流行以及食物中毒等各種突發(fā)事件時有發(fā)生。所以，了解美國的校園危機管理，對國內(nèi)高校預(yù)防和應(yīng)對各種災(zāi)害事故具有一定的啟示和借鑒意義。

一、美國校園危機管理的現(xiàn)狀

美國的校園危機管理肇始于20世紀70年代末，其標志是時任總統(tǒng)的卡特提議設(shè)立聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局(FEMA)。作為公共危機管理的最高權(quán)力機構(gòu)，F(xiàn)EMA的職責是最大限度地減少突發(fā)事件和各種災(zāi)害所造成的人員傷害和生命財產(chǎn)損失，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全美的危機管理系統(tǒng)，開展危機的預(yù)防、緩解、應(yīng)對以及恢復(fù)等工作。學(xué)校作為社會生活的一部分，也是其危機管理體系中的一個重要環(huán)節(jié)。它與各州教育部門合作制定了一系列應(yīng)對危機的行動指南。2003年，美國教育部下發(fā)了《危機計劃的實用資料：學(xué)校和社區(qū)指南》(Practical Information on Crisis Planning：A Guide for Schools and Communities)，正式將FEMA倡導(dǎo)的，“四階段”理論(又稱“緊急事態(tài)管理周期論”)引入教育系統(tǒng)。

按照“四階段”理論，美國教育部將危機管理活動分為緩解與預(yù)防(MitigationPrevention)、準備(Preparedness)、應(yīng)對(Response)以及恢復(fù)(Recov-ery)等4個連續(xù)的階段。其中，“緩解與預(yù)防”階段主要是開展風險評估、提高學(xué)生的防范意識等；“準備”階段的任務(wù)則是制定應(yīng)急預(yù)案、加強危機救援的演習(xí)等；“應(yīng)對”階段主要是評估損失，有效地減少傷害和損失，控制危機發(fā)展的事態(tài)等；而“恢復(fù)”階段則是要及時總結(jié)，避免危機的再度發(fā)生，從而提升危機管理的實效。如今，這一危機管理模式在美國的各級學(xué)區(qū)或教育機構(gòu)內(nèi)得到了廣泛重視和應(yīng)用。有41.4％的學(xué)校對可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害以及其他緊急狀況的預(yù)防、準備、應(yīng)對以及恢復(fù)等制訂了應(yīng)對措施；41.2％的學(xué)校則是以學(xué)區(qū)的危機應(yīng)對預(yù)案為藍本進行修訂的，14.5％的學(xué)校直接參照學(xué)區(qū)的危機應(yīng)對預(yù)案，只有2.9％的學(xué)校還沒有預(yù)案。

危機管理的理論與實踐之所以在美國校園里大行其道，首先是因為教育領(lǐng)域里發(fā)生的許多問題從來都不是單純的教育問題，而是社會環(huán)境、家庭影響和學(xué)校教育共同作用的結(jié)果。像種族歧視、槍支泛濫以及毒品侵害等影響美國社會和家庭的重大問題，在校園里都有所投射。處理這樣的校園突發(fā)事件需要一個集合政府、社會團體、家庭以及學(xué)校的綜合管理系統(tǒng)，而FEMA恰恰就是這樣的機構(gòu)。

其次是因為它迎合了學(xué)校安全管理的發(fā)展態(tài)勢。1979年之前，美國的一些高校雖然也配備了校園警察，他們可以攜帶武器，配有巡邏車，能參與校園緊急救援。但總的來說，他們并不是專職的危機管理人員，這是因為其工作重心是強調(diào)對危機的事后控制，以直接減少災(zāi)害損失。而現(xiàn)代意義上的學(xué)校安全管理則趨向于全風險管理，就像羅森塞爾等所說的一樣，“危機不再看作是有著清晰起點和終點的事件，危機是一個過程……應(yīng)該放在一個更長的時間范圍內(nèi)被認識和管理”。

針對層出不窮的校園突發(fā)事件，在2006年lO月舉行的白宮校園安全專題會議上，美國總統(tǒng)布什一再表示，要加強校園危機管理，不僅要教會學(xué)生如何應(yīng)對暴力，更重要的是預(yù)防暴力。教育部長斯佩林斯則要求所有學(xué)校都要有應(yīng)對危機的應(yīng)急預(yù)案，并且要讓每個人都知道。

二、美國校園危機管理的特征

綜觀美國的校園危機管理，其最主要的特征有：

第一，政府高度重視。事實上，設(shè)立FEMA就意味著美國政府已經(jīng)主動承擔了在公共安全管理上的責任。而在居高不下的校園暴力刺激下，美國政府更是將危機管理提升到前所未有的高度。這主要表現(xiàn)在，主導(dǎo)美國近20年教育改革的三大政策都提及要為師生營造一個安全的教學(xué)環(huán)境。其中，1991年頒布的《美國2000年教育戰(zhàn)略》(America 2000：an EducationStrategy)提及“到2000年，美國所有的學(xué)校都要實現(xiàn)無毒品和無暴力，每所學(xué)校都要成為紀律嚴明、秩序井然和有利于學(xué)生學(xué)習(xí)的安全的學(xué)習(xí)場所”。其后克林頓政府通過的《目標2000教育法》(Goals 2000：EducateAmerica Act)也提出，在2000年前建成“安全學(xué)校”，并為這一計劃安排了專項財政撥款。而從2001年起實施的《不讓一個孩子落后法》(No Child Left BehindAct)還要求設(shè)立校園社區(qū)禁毒安全顧問委員會、校園安全技術(shù)和資源中心以及全國校園和青少年安全中心等機構(gòu)，為開展校園危機管理提供支持。

第二，明確各方責任。政府組織、非政府組織、社區(qū)、學(xué)校以及家長在校園危機管理上都有怎樣的責任，美國是通過立法這一途徑來加以明確的。政府組織的責任自不待言，像美國紅十字會(ARC)和全國抗災(zāi)積極分子志愿者組織(NVOAD)等非政府組織，其在危機管理中的責任也被寫進了國土安全部的《國家應(yīng)對預(yù)案》(National Response Plan)里。其中，美國紅十字會明確要承擔“人群護理、住宿和人文關(guān)愛服務(wù)”。至于社區(qū)和學(xué)校，它們主要承擔校園危機“第一應(yīng)對者”的角色，即在州和地方救援隊伍沒有到來之前積極開展營救、提供信息服務(wù)等。

第三，整合多種資源。行政性資源當然是校園危機管理最值得依賴的，但美國的學(xué)校也非常注重尋找和發(fā)掘?qū)W區(qū)、社區(qū)的安全資源。像美國安全學(xué)校聯(lián)盟(NASS)提供的“安全資源清單”就包括校內(nèi)、學(xué)區(qū)和社區(qū)三部分。特別是社區(qū)中的城鎮(zhèn)議會、警察部門、消防部門、健康衛(wèi)生部門、青年服務(wù)處、保安服務(wù)公司、青少年服務(wù)機構(gòu)、法律服務(wù)處、娛樂場所管理處、青少年運動隊教練、童子軍領(lǐng)導(dǎo)者、男孩女孩俱樂部、學(xué)生常去的場所的經(jīng)理、教會及神職人員、家長組織、自愿服務(wù)團體、學(xué)校附近的居民以及新聞媒體等，學(xué)校在制定危機管理預(yù)案時也必須考慮在內(nèi)。從這份安全資源清單中我們不難看出：美國學(xué)校在進行危機管理時，會整合一切可利用的資源，從而構(gòu)建起一張校園安全的立體“防護網(wǎng)”。

第四，創(chuàng)新管理方法。20世紀90年代中期，美國學(xué)校在危機管理手段上采用了很多新方法，如引入美國森林管理署開發(fā)的突發(fā)事件指揮系統(tǒng)(ICS)等。以ICS為例，該系統(tǒng)的最大特點就是整合了現(xiàn)有各部門的危機預(yù)案和資源，并以一個危機管理組織的形式來履行角色和功能，有助于提高危機應(yīng)對的效率和效力。而且ICS是個有彈性的組織，它可以根據(jù)校園危機的危害程度和規(guī)模大小，進行擴張和收縮。另外，通過ICS可以統(tǒng)一各救援部門的組織架構(gòu)、術(shù)語和程序運行，從而將學(xué)校和其他負責公共安全的部門、機構(gòu)緊密聯(lián)系在一起。

三、從危機管理看國內(nèi)高校安全問題

進入新世紀后，隨著我國高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大，辦學(xué)模式的日趨多樣，校園內(nèi)外的治安環(huán)境也變得日益復(fù)雜，學(xué)生違法犯罪現(xiàn)象逐年增加。究其原因，一方面主要是因為處于19～24歲年齡段的大學(xué)生極易受各種負面思想的影響，從而對現(xiàn)實生活環(huán)境、現(xiàn)行學(xué)習(xí)秩序產(chǎn)生不滿情緒；另一方面，一些高校在安全管理的理念、手段和模式等方面缺乏創(chuàng)新也是導(dǎo)致校園安全問題日益凸顯的原因之一。基于美國校園危機管理的視角來分析，筆者以為當前國內(nèi)高校的安全管理問題主要有：

1.安全管理法規(guī)有待完善

任何法律的出現(xiàn)，都是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。隨著校園內(nèi)外災(zāi)害事故的頻發(fā)，我國也相繼出臺了一些促進校園安全的法律法規(guī)，其中涉及高校的主要有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《高等學(xué)校學(xué)生行動準則(試行)》、《高等學(xué)校校園秩序管理若干規(guī)定》、《普通高校學(xué)生安全教育管理暫行規(guī)定》以及《高校消防安全管理規(guī)定》等。尤其是2007年8月通過的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，第一次將突發(fā)事件應(yīng)對工作納入了法制化軌道，并從管理機制、建立突發(fā)事件信息系統(tǒng)和預(yù)警制度、損害賠償以及問責等方面作了具體規(guī)定。而《高等學(xué)校校園秩序管理若干規(guī)定》等法規(guī)也從大學(xué)生行為規(guī)范、安全教育等各個層面提出了如何優(yōu)化育人環(huán)境，維護校園安全環(huán)境的具體舉措。

但總體來看，這些法律法規(guī)要么失之于“大”，要么失之于“專”。像《突發(fā)事件應(yīng)對法》將“突發(fā)事件”分為“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”，這樣的分類就將高校可能面臨的試卷泄題、考試舞弊、學(xué)生罷課或打架以及黑客襲擊校園網(wǎng)等事件排除在外了。事實上，這些沒有達到“特別重大”程度的突發(fā)事件恰恰是電大以及其他普通高校關(guān)注的重點。當然，《突發(fā)事件應(yīng)對法》不是高校安全的專門法，它也只能這樣籠統(tǒng)、寬泛地進行規(guī)范。至于《高等學(xué)校校園秩序管理若干規(guī)定》等條例，雖然規(guī)定很細，但它們不是法律，真正實施起來就會有很多掣肘之處。如高校保衛(wèi)部門的執(zhí)法和刑事偵察權(quán)問題，由于高校內(nèi)經(jīng)常發(fā)生的是案情簡單、涉案金額小的治安事件，在公安部門沒有精力立案偵查的前提下，這樣的授權(quán)就能規(guī)避保衛(wèi)部門傳喚有關(guān)學(xué)生的法律障礙，但現(xiàn)實情況卻恰恰相反。又如在突發(fā)事件發(fā)生后，如何用法律來分解學(xué)校、家長、當事人及社會的責任等。在美國，這些都被一一寫進了相關(guān)的法律條文。予以明確。

2.安全管理力量有待加強

與美國傾向于形成一個多組織、多機構(gòu)共同參與的校園危機管理體系不同，長期以來，我國高校則把這一任務(wù)交由保衛(wèi)處(科)這樣的職能部門來獨立承擔。具體來說，就是由保衛(wèi)處(科)干部、保安以及校衛(wèi)隊等3部分人組成的安全管理隊伍來負責實施校園突發(fā)事件的應(yīng)對。與美國的校園警察不同，我國高校的保衛(wèi)處(科)不是公安機關(guān)派出的代表機構(gòu)，只是高校的一個職能部門，因此它沒有執(zhí)法權(quán)。像保衛(wèi)部門在維護校園治安秩序上，一般只能起到向上級部門報告、保護現(xiàn)場以及協(xié)助辦案的職能，否則一不小心就會陷入“違法”的窘境。所以，在應(yīng)對校園突發(fā)事件上他們有可能縮手縮腳，從而失去了在第一時間內(nèi)快速評估、快速決策、快速應(yīng)對的機會。

另外，當前高校保衛(wèi)處(科)中大多為轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人和高校畢業(yè)生，保安和校衛(wèi)隊成員則多由臨時工擔任。總的來看，安全管理隊伍普遍存在著學(xué)歷較低、綜合素質(zhì)不高、沒有經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)等問題。無論是理論水平，還是處理事情的能力，都難以應(yīng)付那些特別重大的校園突發(fā)事件。再加上經(jīng)費不足，導(dǎo)致一些高校買不起現(xiàn)代化、高性能的監(jiān)控、報警以及取證設(shè)備器材，要管理占地成百上千畝、人員復(fù)雜的校園，難度可想而知。與此同時，在社區(qū)功能尚不完善的前提下，也很少有高校提出要充分利用與協(xié)調(diào)社會各方力量來強化校園治安，推動社會形成“大學(xué)校安全觀”。

3.安全管理水平有待提高

美國校園危機管理模式的最大特征就是“預(yù)防為主”，將常態(tài)管理置于非常態(tài)管理(危機管理)之上。而反觀國內(nèi)高校，對于突發(fā)事件許多人依然抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”被動應(yīng)付的態(tài)度，使得安全管理水平一直徘徊不前。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

一是應(yīng)急管理的體制和機制建設(shè)跟不上要求。有研究者對北京部分高校師生的問卷調(diào)查結(jié)果表明：認為學(xué)校危機管理體系健全的只有22.3％，認為學(xué)校危機管理體系不健全的則多達44.7％。一些高校雖然也按要求建立了安全隱患排查、應(yīng)急預(yù)案制訂等一系列制度，但預(yù)案通常針對的僅是火災(zāi)、食物中毒等為數(shù)不多的幾種危機事件，沒有形成對就業(yè)壓力、戀愛挫折、自殺、性侵害、自然災(zāi)害等的全風險管理。另外，制訂預(yù)案是一回事，執(zhí)行又是另一回事，“兩張皮”現(xiàn)象相當嚴重。

二是應(yīng)急管理培訓(xùn)缺乏實效。應(yīng)急管理培訓(xùn)的目的是通過課程訓(xùn)練，培養(yǎng)高校師生在緊急情況下進行創(chuàng)造性決策，并能以適當行動來解決危機的能力。但在《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布以及汶川地震發(fā)生前，這些課程和知識的教學(xué)在國內(nèi)高校中卻難覓蹤跡，至于實戰(zhàn)演練和主題活動等更是少之又少。即便開展了，由于預(yù)案演練存在著手段單一、形式呆板、紙上談兵等傾向，因此無法調(diào)動師生參與應(yīng)急管理的積極性，反而進一步削弱了突發(fā)事件來襲時應(yīng)急管理的實效。

四、國內(nèi)高校如何應(yīng)對突發(fā)事件

雖然中美兩國社會制度不同、經(jīng)濟發(fā)展水平以及校園安全狀況迥異，但美國在校園危機管理方面的理念和一些做法也值得國內(nèi)高校學(xué)習(xí)和借鑒。針對當前高校存在的安全管理問題，可從以下幾個方面來逐步建立和完善突發(fā)事件管理機制和應(yīng)對策略：

第一，要建立依法管理、責任明確的突發(fā)事件應(yīng)對體制。比照美國1990年通過的《校園安全法》，從法律層面上來說，我國也需要有這樣一部專門法來厘清政府、社會、高校以及學(xué)生等在危機管理中的權(quán)力和義務(wù)，調(diào)節(jié)各部門和人員之間的民事關(guān)系，給予校園安全保衛(wèi)機構(gòu)在開展安全教育、管理和保護等方面一定的權(quán)利和義務(wù)，追究高校所在地相關(guān)政府以及職能部門因管理不力或失察而造成校園突發(fā)事故或災(zāi)害的行政和法律責任，以及明確校園突發(fā)事件相關(guān)主體的賠償?shù)取６凇缎@安全法》尚未立法前，教育管理部門也可依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，出臺《高校突發(fā)事件應(yīng)對指南》。從人員配置、組織領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)支持、物質(zhì)保障到預(yù)案制訂、演習(xí)、培訓(xùn)以及危機預(yù)警、責任追究等方面，一一加以細化和落實，指導(dǎo)和監(jiān)督各高校貫徹和實施《突發(fā)事件應(yīng)對法》，明確應(yīng)急響應(yīng)的角色和職責，消除安全隱患，統(tǒng)籌和指揮校園內(nèi)包括保衛(wèi)處、醫(yī)務(wù)室以及輔導(dǎo)員等各部門、各人員，開展突發(fā)事件的常態(tài)和非常態(tài)管理。至于高校，也應(yīng)優(yōu)先安排突發(fā)事件應(yīng)對的人財物，并將其寫入安全管理規(guī)定中；同時，還要將安全管理責任落實到人，做到賞罰分明。

第二，要建立起政府主導(dǎo)、社會參與的突發(fā)事件應(yīng)對體系。2007年4月16日，弗吉尼亞理工大學(xué)發(fā)生了震驚美國和全世界的校園槍擊案。在整個突發(fā)事件應(yīng)對過程中，當?shù)氐木煲约安既R克斯堡救援自愿隊(Blacksburg Volunteer Rescue squad)等14個民間組織，它們在危機預(yù)警、幫助受害者家庭申請賠償和基金援助、提供心理健康咨詢服務(wù)等方面表現(xiàn)出色。這也提示我們，光靠高校肯定無法獨立應(yīng)對特別重大的突發(fā)事件，一定要積極爭取各級政府機構(gòu)和各類社會力量的支持。如高校周邊的公安、消防、醫(yī)療、衛(wèi)生、交管、傳媒部門以及企事業(yè)單位、商店、社區(qū)服務(wù)中心、居民等，通過定期會議、聯(lián)席會議、特服號碼聯(lián)動、志愿參與等形式，建立起高校、行政、社會一體化的應(yīng)對突發(fā)事件的組織架構(gòu)。

在社會聯(lián)動應(yīng)對突發(fā)事件方面，高校要堅持這樣幾個原則：一是政府主導(dǎo)。所謂“政府主導(dǎo)”就是高校發(fā)生任何突發(fā)事件，一定要第一時間告知主管政府部門領(lǐng)導(dǎo)；特別嚴重的事故或災(zāi)難，還要由政府牽頭協(xié)調(diào)社會各方來進行應(yīng)對；突發(fā)事件應(yīng)對結(jié)束后的恢復(fù)重建，也要獲得政府的許可。二是統(tǒng)一指揮。在各種救援力量進入高校后，必須成立指揮中心在各組織中間進行溝通與協(xié)調(diào)，統(tǒng)一指揮和調(diào)度，避免出現(xiàn)功能重疊或救援空白點的現(xiàn)象。美國《政治家報》(The States—man)就建言，大學(xué)必須建立一個緊急事態(tài)運作中心(E—mergency Operations Center)。一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，該中心就可以運作起來，立即對形勢作出評估，并積極開展應(yīng)對。三是信息共享。弗吉尼亞理工大學(xué)槍擊案發(fā)生后70分鐘，當?shù)厮泄W(xué)校就收到了警局的廣播通告，并立即關(guān)閉校門嚴禁人員出入。這就是一種信息共享機制，高校可通過網(wǎng)絡(luò)、短信聯(lián)動、遠程視頻系統(tǒng)等方式建立預(yù)警，也可將其與師生的移動電話連接，告知情況、舒緩恐懼，從而防止災(zāi)害進一步擴大。

第三，要構(gòu)建應(yīng)對有序、方法創(chuàng)新的突發(fā)事件應(yīng)對模式。弗吉尼亞理工大學(xué)之所以會發(fā)生校園槍擊案，是由于該校缺失了危機預(yù)警，也沒有及時地更新危機管理預(yù)案，再加上危機決策的拖沓，最終導(dǎo)致慘禍釀成。這反過來證明，美國在校園危機管理上所采取的“四階段”管理模式是行之有效的，只要認真執(zhí)行，就能排除各種安全隱患，將危機發(fā)生后的損失降至最低。當然，我國高校有自己的國情、省情、區(qū)情和校情，因此一定要因地制宜地開展突發(fā)事件應(yīng)對工作，通過創(chuàng)新方法和手段，來提高突發(fā)事件應(yīng)對的實效。譬如校衛(wèi)隊，它是我國高校一支獨特的安全保護力量，承擔著及時發(fā)現(xiàn)校園安全隱患以及制止違法犯罪現(xiàn)象等重任。在這方面，高校就應(yīng)努力創(chuàng)新培訓(xùn)教育、獎懲等制度，提高校衛(wèi)隊的協(xié)調(diào)配合能力和工作積極性，建立起全天候的巡邏機制和全覆蓋的巡邏巡更體系。同時，高校也應(yīng)在大學(xué)生中大力發(fā)展兼職校衛(wèi)隊員，培養(yǎng)他們熟練掌握使用各種設(shè)備和安全防護的能力，建立起時時、處處都有監(jiān)督的校園安保體系。此外，高校也可有針對性地實施“重點”管理，定期排查，以消除潛在的安全風險，防止發(fā)生突發(fā)事件。

(責任編輯 黃建新)