現代大學制度:科學劃分學術權力與行政權力

試點六：改革高等教育管理方式，建立現代大學制度

探索高等學校分類指導、分類管理的辦法，落實高等學校辦學自主權。推動建立健全大學章程，完善高等學校內部治理結構。建立健全崗位分類管理制度，推進高校人事制度改革，改革高校基層學術組織形式及其運行機制。建立高校總會計師制度，完善高校內部財務和審計制度。改革學科建設績效評估方式，完善以質量和創新為導向的學術評價機制。構建高等學校學術不端行為監督查處機制，健全高等學校廉政風險防范機制。

建設現代大學制度是一項系統工程，要處理好高校與政府的關系，高校要在政府宏觀調控下依法自主辦學；要處理好高校與社會的關系，高校要面向社會辦學，主動服務社會，爭取社會支持辦學；要處理好高校內部的各種關系，積極探索黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理的新機制；要按照高校作為人才培養、知識創新、服務社會、文化傳播的功能進行設計。為此，我們需要關注以下問題。

堅持實行高等教育分級管理制度

我國目前已經形成了以地方高校為主體，中央政府與地方政府分級管理、以省級政府為主的教育格局。省級政府應擁有以下對地方高等教育的管理權限：貫徹執行和指導檢查國家的方針政策、法律法規，制定地方性高等教育政策；根據本地區經濟、科技和社會發展的需要，制訂地方高等教育發展規劃和年度招生計劃，調整高等教育的布局和結構；根據地方的實際，依照國家的高校設置標準，設置、撤銷和合并地方主辦的高等學校；組織領導招生工作，指導畢業生就業工作；審批地方高校本、專科的專業和學位點，以適應經濟結構和產業結構的調整；加大高等教育投入的力度，負責地方高校的教育經費預算的分配和決算的審核；任免地方高校負責人，組織和指導地方高校的專業技術職務聘任工作。除此之外，省級政府還應具有指導地方高校的思想政治、教學、科研和后勤工作，組織本地區高校的教育質量檢查與評估等權限和職能。

應依法落實省級政府對地方高等教育的管理權限。這樣有利于調動地方發展高等教育的積極性，更好地體現高等教育發展上責、權、利相統一的原則；有利于深化高等教育管理體制改革，克服條塊分割辦學體制的弊端，協調教育部門與其他部門的相互關系，形成有效的宏觀調控機制；有利于提高辦學效益、優化高等教育結構，實現高等教育資源的有效利用，提高高等教育的總體效益；有利于促進高等教育的多樣化，促進高等教育更好地為地方的經濟和社會發展服務，形成高校與社會相互促進的良性循環。

實行高等教育分級管理體制，應落實和擴大高校辦學自主權。要增強高校辦學活力，就必須使高校擁有更大的辦學自主權。政府要承擔起發展教育的責任，但必須轉變職能，把該管的管好、該放的放開。要減少并規范對學校的行政審批和直接干預，更多地運用法規、政策、標準、公共財政等手段，引導和促進學校依法自主辦學。保障高校依法自主開展教學、科研活動，自主調整學科、專業，自主進行內部管理。擴大高校在辦學模式、育人方式、合作辦學等方面的自主權。

堅持黨委領導下的校長負責制

進一步加強黨對高校的領導，應把黨對高校的領導體現在管理體制中。要充分發揮黨委統攬全局、協調各方的作用。高校黨委領導主要是政治領導、思想領導、組織領導和對辦學方向的把握。對重大問題的決策，要在民主集中制的原則下，建立黨委集體決策的制度和機制。要把黨委集體決策的制度和機制具體化，能夠真正設計出落實黨委領導下的校長負責制的具體制度，明確黨政決策的權限、程序和責任。

高校黨委應履行五項職責：（1）把好方向。堅持馬克思主義在高校的指導地位，堅持社會主義辦學方向，統籌改革、發展和穩定工作，統籌人才培養、知識創新、社會服務三大任務。（2）抓好大事。集中精力抓好學生培養教育、教育教學改革、學校管理等關系全局、關系長遠的重要工作。（3）用好干部。著力構建“賽場上選駿馬”的干部選拔評價機制。不僅要看高學歷、高職稱，更要看高覺悟、高能力。（4）帶好隊伍。堅持嚴格管理，從嚴要求，切實加強高校黨政管理隊伍、教育教學師資隊伍和科研創新人才隊伍建設。（5）加強黨建。堅持黨要管黨，從嚴治黨。

要堅持發揮校長負責制的作用。校長負責就是讓校長充分行使《高等教育法》所賦予的行政權力，同時承擔相應的責任。校長既是先進教育思想的探索者、承載者、宣傳者和貫徹者，也是學校行政管理系統的組織者和領導者。以校長為首的行政管理系統是大學內部治理機構中行政性權力的體現。針對我國高校現狀，要強調行政管理對教學、科研等主要學術活動的保障、支持、組織、協調和服務功能。堅持校長負責有利于校長和其他行政管理人員的專業化、職業化建設。要使校長能夠切實按照《中華人民共和國高等教育法》所賦予的權利，集中精力辦學，當好教育家，切實承擔作為學校法人代表的所有責任。校長不僅是學校行政系統的首腦，也應是行政性權力和學術性權力之間的橋梁。

建立并完善學術民主制度

大學的學術事務特別是重要的學術事務要由學術人員參與決策和管理。學術人員對學術的發展規律、學術內在要求、學術標準有著深刻的理解。學術人員參與學術決策與管理應該制度化，有相應的組織形態和規章制度。

大學建立學術制度的關鍵目的是充分發揮高校學術委員會、教授委員會等學術組織的作用。現代大學制度的一個重要特征就是科學劃分學術權力與行政權力，不能用行政權取代學術權，把各種學術性質的委員會作為“點綴”和“花瓶”，作為行政系統的附庸；也不能用學術權取代行政權，搞所謂的“教授治校”。現在高校最大的問題是行政權代替學術權，學術組織的作用發揮不充分。明確在學科專業設置、教學科研計劃方案、評定教學科研成果、人才引進、專業技術職務評聘以及學科科研資源配置方面，應首先經過學術委員會、教授委員會等學術組織的審議。學校發展中的重大事項也要征求學術組織和專家學者的意見。學校領導要定期向專家教授通報情況，與專家學者交朋友，虛心聽取專家學者的意見和建議，使高校決策更具科學性。

大學學術制度要實施教授治學。高校基本活動的主要形式是教學和科研，教授是實施這些基本活動和承載學術性權力的主體。教授治學不僅體現在學科層面上，而且在本質上也具有很強的學術屬性。教授治學就是要在學校內部治理結構和體制上為學術性權力參與決策和管理定位，并加以制度化和規范化。實施教授治學有利于增強教師隊伍的凝聚力。僅僅依靠經濟措施無法從根本上吸引和凝聚人才，在制度上確保學術性權力對民主決策和民主管理的參與是尊重知識的體現，是建立現代大學制度的必然要求。

堅持規范完善院系領導和管理體制。院系是高校科研、教學和學科建設的主要承載者，學校要轉變行政管理職能，強化戰略規劃、政策引導和綜合服務協調功能，把更多資源下放。高校的管理權限必須重心下移，健全院系的領導體制。要進一步加強黨組織的政治核心作用。要規范黨政聯席會議集體決策重要事項的工作機制，健全黨組織參與基層重要決策的有效制度，督促并確保院系重大科研項目、專業技術職務評聘、人才引進、財務收支等重要事項公開、公平、公正地實施。要保持學校宏觀調控能力，對重大項目要整合各方資源來建設，防止資源的分割使用。

完善教師管理制度和學科建設績效評估制度

堅持完善教師管理制度的核心是完善教師素質提升和激勵保障機制。要以轉換機制為核心，強化崗位責任，變教師的“身份管理”為“崗位管理”。要根據學科專業發展要求按需設崗、以崗聘任、以崗定酬，做到能進能出、能上能下、能高能低。改革分配制度、聘用制度，調動教師的積極性。完善準入制度、推出制度、培訓制度，提高教師素質。通過完善機制，使教師隊伍更有開放性，在更大范圍內選擇師資；使教師隊伍更具流動性，促進人才隊伍的新陳代謝；使教師隊伍更具有競爭性，讓優秀人才脫穎而出，從而進一步優化教師隊伍結構，改變近親繁殖、論資排輩等弊端，激活每一名教師的潛能，提升教師隊伍的整體教書育人能力和學術競爭力。

堅持完善學科建設績效評估制度。高校學科建設要考慮投入和產出的效率。過去對高校評價，往往只看產出，很少看投入。評價高校辦學績效要按照14項投入指標和16項產出指標進行測算（投入指標主要包括教職工總數、博士學位教師比例、科研教育經費總額等，產出指標主要包括在校學生數、學術刊物發表論文數、科技獎獲獎數、技術轉讓當年實際收入金額等）。對高校學科建設績效的評估，特別是對產出的評價，不能簡單看SCI論文、科技獲獎數或博士點數量，要防止辦學短期行為和急功近利。科學的學科建設績效評估應該是：高校學科投入的方向是否體現了學校的辦學定位，體現了社會需求，體現了學校的優勢。評價學科投入以后，是否對加強教育教學、人才梯隊建設和夯實學科基礎、優化學科生態發揮了強有力的牽引作用，評估學校在學科建設中是否依然存在求高求大求全的傾向。

學科建設戰略上要講“有所為，有所不為”，戰術上要講“有所不為，有所為”。“有所不為”往往要比“有所為”更難。學科發展要集中在優勢學科、特色學科和社會需求的學科。不屬于這個目標的，就應該舍棄。從這個意義上講，學科增加是一種發展；學科減少，重新優化組合了，強勢更強了，同樣也是一種發展。學科發展要注重拉長學科鏈，培育學科群，形成良好的學科發展生態。

現在學科發展在邊緣交叉領域最能形成突破點。因此，學科發展既不能盲目擴張，也不能單打一。要以核心強勢學科為圓心，向周邊擴展，發展支撐學科，建設新興學科。要把沒有明顯優勢的學科整合到強勢學科的支撐體系中，實現重點學科與非重點學科、新興學科與傳統學科的統籌發展。特色學科、重點學科要做強，新興學科、應用學科要“出新”，傳統學科要搞活。

高校要建立有進有退的學科建設新機制，就要防止求全求大。具體來說，就要建立對學科的重點發展機制、淘汰機制和重組機制。建立重點發展機制就是要集中有限的資源重點發展特色優勢學科，打造學科品牌、學科高峰；建立學科淘汰機制，就是要優勝劣汰，對于質量不高、缺乏后勁或不符合學校辦學定位的學科要舍得放棄，防止有限資源空耗浪費；建立學科重組機制，就是要構建高校合理的學科生態，形成以主干學科為核心，相關學科相互配合支撐的學科群，促進學科交叉，發展新興學科。

學科建設資源投入的結構要優化，要改變學科建設經費過多投在儀器設備上，導致重復購置、低效使用。要研究和制定新的機制和政策，把更多的資源投入領軍人才和創新團隊建設上，學科建設的核心不是設備而是優秀的人才。香港科技大學等高校的迅速崛起，靠的就是舍得花錢聘請一流的教授學者。這方面我們的體制需要調整和創新。

（作者系教育部國家教育發展專家咨詢委員，山東省人民政府參事，教授，博士生導師）

責編：趙 東