試論適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估體系的選擇優(yōu)化

［摘要］政府績(jī)效評(píng)估意義重大，有效的政府管理必須建立起科學(xué)、合理、適應(yīng)性強(qiáng)的評(píng)估體系。我國(guó)政府在績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐方面不僅應(yīng)借鑒其他政府的成功經(jīng)驗(yàn)，更應(yīng)從自己的實(shí)際出發(fā)，以適應(yīng)性為指導(dǎo)原則優(yōu)化選擇績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，切實(shí)地評(píng)估政府的工作績(jī)效，才能從根本上解決政府管理中的量化難題，使政府的治理獲得公眾的廣泛理解和持久的支持力。

［關(guān)鍵詞］政府管理；績(jī)效評(píng)估；服務(wù)型政府

［中圖分類號(hào)］D630.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-3115（2011）06-0103-02

一、適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估在當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中的意義

（一）適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估是服務(wù)型政府提升管理的現(xiàn)實(shí)需要

“適應(yīng)是一個(gè)關(guān)系范疇，它強(qiáng)調(diào)要素之間、要素與系統(tǒng)之間關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，適應(yīng)并不預(yù)示著亦步亦趨和簡(jiǎn)單被動(dòng)的跟隨，而是在適應(yīng)中有創(chuàng)新，在創(chuàng)新中要適應(yīng)。”①首先，在服務(wù)型政府實(shí)施管理的過程中，政府服務(wù)計(jì)劃的制定、服務(wù)實(shí)踐的施行、服務(wù)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)、服務(wù)效果的評(píng)定等都需要適應(yīng)性的評(píng)估指標(biāo)體系。其次，服務(wù)實(shí)踐的施行過程中必須適應(yīng)人口綜合狀況、生活習(xí)俗、地方特色等社會(huì)環(huán)境條件，如果盲目照搬國(guó)外或其他不適宜的指標(biāo)體系，將給執(zhí)行帶來很大阻力，評(píng)價(jià)結(jié)果必然嚴(yán)重失實(shí)。再次，服務(wù)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)須適應(yīng)公眾的心理需求、普遍認(rèn)識(shí)程度等，如果違背了心理需求并與公眾的認(rèn)識(shí)差距過大，結(jié)果就難以實(shí)現(xiàn)。最后，服務(wù)效果的評(píng)定尤其需要適應(yīng)性的指標(biāo)體系，它包括三方面：評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與政府服務(wù)內(nèi)容、范圍、方式、結(jié)果相適應(yīng)；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)主體構(gòu)成相適應(yīng)；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與公眾直接利益訴求相適應(yīng)。適應(yīng)性的績(jī)效評(píng)估給政府管理一個(gè)正向的參照標(biāo)準(zhǔn)，用以切實(shí)提高管理實(shí)效。

（二）適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估體系是調(diào)整政府與公眾、政府與社會(huì)關(guān)系的價(jià)值指引

政府績(jī)效評(píng)估最直接的意義是對(duì)政府的服務(wù)給出一個(gè)客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，但深層的意義卻是通過評(píng)價(jià)讓公眾了解政府，讓政府服務(wù)公眾，最終達(dá)到社會(huì)“善治”。適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估體系針對(duì)政府與公眾、社會(huì)關(guān)系是一個(gè)界碑，在適應(yīng)性績(jī)效評(píng)估體系前提下，一方面政府明確認(rèn)識(shí)到其服務(wù)帶來的優(yōu)越性和不足之處，會(huì)為將來的服務(wù)提供足夠的經(jīng)驗(yàn)，另一方面，通過這種適應(yīng)性的績(jī)效評(píng)估，社會(huì)公眾能從服務(wù)結(jié)果上重新認(rèn)識(shí)政府，增強(qiáng)對(duì)政府的信任感，這兩方面的有益互動(dòng)，政府將獲得高度公信力。

（三）適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估是塑造政府新形象的有力工具

政府績(jī)效評(píng)估是政府向社會(huì)公眾展示服務(wù)成效的一種方式，適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估把程序與實(shí)體、普遍與特殊、過程與結(jié)果、形式與內(nèi)容、主體與客體、物質(zhì)與心理結(jié)合在一起，形成了政府內(nèi)部統(tǒng)一、政府與社會(huì)公眾統(tǒng)一、社會(huì)公眾的利益與需求統(tǒng)一的和諧局面，使政府行為與公眾滿意度緊密掛鉤。通過適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，公眾從政府服務(wù)計(jì)劃與其能力的相適應(yīng)可產(chǎn)生責(zé)任政府的形象，從指標(biāo)體系與地域特色相適應(yīng)可產(chǎn)生誠(chéng)信政府形象，從服務(wù)結(jié)果與利益需求相適應(yīng)可產(chǎn)生民意政府形象，從評(píng)估方式與心理認(rèn)同度相適應(yīng)可產(chǎn)生民擁政府形象。

（四）適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估是公眾參與有效治理的切入點(diǎn)

適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估要求評(píng)估體系與評(píng)估主體相適應(yīng)，公眾是最主要的評(píng)估主體，評(píng)估活動(dòng)把公眾的主人地位拉回到其本來的位置，改變了以往“公眾無參與、無效參與或有限參與”②的狀況，促使政府對(duì)公眾參與進(jìn)行積極回應(yīng)。由此，公眾的意愿得以切實(shí)執(zhí)行，多元主體的有效治理得以實(shí)現(xiàn)。

二、適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估體系的選擇優(yōu)化

（一）縱向適應(yīng)

縱向適應(yīng)或稱普遍適應(yīng)，是指政府績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)架適應(yīng)各級(jí)政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。從我國(guó)正式公布的政府績(jī)效評(píng)估體系來看，“國(guó)家人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組在總結(jié)國(guó)內(nèi)外相關(guān)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，提出了地方政府績(jī)效評(píng)估體系，由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)構(gòu)成，也可以根據(jù)政府業(yè)績(jī)、行政效率、機(jī)關(guān)效能和行政成本等四個(gè)方面內(nèi)容，并建立了四個(gè)層次的指標(biāo)體系”。③這個(gè)體系并不能涵蓋地方各級(jí)政府的基本服務(wù)，一個(gè)通用的指標(biāo)體系不能只有評(píng)估客體，還應(yīng)包括評(píng)估主體，同時(shí)必須包括公眾滿意度、監(jiān)督體系等一級(jí)指標(biāo)，在各級(jí)政府共有的職能基礎(chǔ)上構(gòu)建既有行政又有監(jiān)督、既有主體又有客體、既有程序又有結(jié)果的縱向指標(biāo)體系。

（二）橫向適應(yīng)

橫向適應(yīng)是指一級(jí)政府所屬各個(gè)政府的績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)在通用的一級(jí)指標(biāo)體系下建立適應(yīng)不同地方具體情況的指標(biāo)體系，這個(gè)指標(biāo)體系僅在他們同級(jí)政府范圍內(nèi)有效，且是同級(jí)政府的一個(gè)通用指標(biāo)體系，對(duì)下屬一級(jí)政府不適用。

這個(gè)指標(biāo)體系的構(gòu)建首先以縱向通用指標(biāo)作為一級(jí)指標(biāo)形成基本框架，可以再根據(jù)地方特色適當(dāng)增加，但絕不能刪減通用指標(biāo)，也不能將原本屬于二級(jí)指標(biāo)的內(nèi)容提高層級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)橐患?jí)指標(biāo)，使縱向通用指標(biāo)數(shù)量在所有一級(jí)指標(biāo)中的比例減小而影響評(píng)估的權(quán)威性。其次，二級(jí)指標(biāo)的構(gòu)成在一級(jí)指標(biāo)的范圍內(nèi)從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，綜合主客觀條件，適當(dāng)調(diào)整考核目標(biāo)的內(nèi)容以適應(yīng)政府績(jī)效現(xiàn)狀。再次，三級(jí)指標(biāo)的構(gòu)成力求做到因地制宜，突出評(píng)估重點(diǎn)，可刪減以往評(píng)估或其他同類評(píng)估中與當(dāng)?shù)夭幌噙m應(yīng)的內(nèi)容，切合政府工作實(shí)際。最后，四級(jí)指標(biāo)體系的構(gòu)成在三級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上充分反映具體指標(biāo)現(xiàn)狀，以可操作性為原則，將每一項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容落到實(shí)處，防止出現(xiàn)因評(píng)估而評(píng)估的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）選擇適應(yīng)

1.政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重調(diào)整

在一級(jí)指標(biāo)的配置上，政府業(yè)績(jī)、行政效率、機(jī)關(guān)效能、行政成本、公眾滿意度、監(jiān)督效能等要素在一個(gè)系統(tǒng)中須調(diào)整權(quán)重，公眾滿意度作為終端性的指標(biāo)，權(quán)重應(yīng)當(dāng)最大；政府業(yè)績(jī)作為政府行政的主要成果可次于公眾滿意度的權(quán)重；行政效率作為政府直接面對(duì)公眾的問題解決的反映，可根據(jù)實(shí)際情況再次調(diào)整權(quán)重；機(jī)構(gòu)效能作為政府內(nèi)部績(jī)效狀態(tài)的反映，可適當(dāng)?shù)臏p小權(quán)重；監(jiān)督效能涉及政府、政黨、社會(huì)、群眾等眾多主體，可根據(jù)總體評(píng)估目標(biāo)適當(dāng)增加或減小權(quán)重。在二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)指標(biāo)的配置上，同樣從地方實(shí)際出發(fā)，遵循公平公正原則合理調(diào)整具體指標(biāo)的權(quán)重。

2.地方特色及地域優(yōu)勢(shì)指引下的具體指標(biāo)的增減

地方特色和地域優(yōu)勢(shì)是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，忽略或單純放大它在績(jī)效評(píng)估中的指標(biāo)，不利于一個(gè)公允的評(píng)估結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。在具體的評(píng)估目標(biāo)確定時(shí)，根據(jù)上一級(jí)指標(biāo)的指引，又不失地方傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)同級(jí)或同類指標(biāo)構(gòu)成進(jìn)行適當(dāng)增刪，做到統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、突出重點(diǎn)，又不強(qiáng)求面面俱到，使評(píng)估指標(biāo)表面充分卻實(shí)質(zhì)空虛而流于形式。通過具體指標(biāo)增減能恰當(dāng)處理上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府之間以及一級(jí)政府內(nèi)部不同部門之間因具有競(jìng)爭(zhēng)性的評(píng)估而產(chǎn)生的矛盾。

3.政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的重建組合

指標(biāo)體系的構(gòu)建除了合理借鑒同類指標(biāo)體系外，還應(yīng)根據(jù)實(shí)情進(jìn)行重建，以填補(bǔ)實(shí)際存在而沒有納入到既成評(píng)估體系中的指標(biāo)空白。這種重建須綜合考慮新增指標(biāo)在指標(biāo)體系中的作用及影響，做到既不遺漏政府工作的成績(jī)，對(duì)政府的實(shí)績(jī)加以積極肯定，又不抹殺績(jī)效評(píng)估的量化功能。

（四）動(dòng)態(tài)適應(yīng)

政府績(jī)效評(píng)估必須處理政府長(zhǎng)期性工作于短期工作的關(guān)系，同時(shí)必須解決長(zhǎng)遠(yuǎn)評(píng)估與階段評(píng)估的關(guān)系問題。在實(shí)際的政府工作中，長(zhǎng)期性工作于短期工作之間往往存在一定的緊張關(guān)系，可能短期工作是長(zhǎng)期工作的一個(gè)階段或組成部分，也可能短期工作是為解決長(zhǎng)期工作的難題而做出的輔助工作，對(duì)二者績(jī)效進(jìn)行明晰的評(píng)估將變得十分困難，因?yàn)檫@種短期工作的性質(zhì)不明朗，呈現(xiàn)出一種中間狀態(tài)，前后的關(guān)聯(lián)性使評(píng)估指標(biāo)難以設(shè)定。其次，按照目標(biāo)確定二級(jí)指標(biāo)范圍，使長(zhǎng)期評(píng)估沿著先前設(shè)定的評(píng)估目標(biāo)繼續(xù)進(jìn)行，使短期評(píng)估按照已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果進(jìn)行。再次，在二級(jí)指標(biāo)基礎(chǔ)上的三級(jí)指標(biāo)設(shè)定將長(zhǎng)遠(yuǎn)評(píng)估進(jìn)一步細(xì)化，按照短期評(píng)估在評(píng)估體系中的位置確定長(zhǎng)期評(píng)估的指標(biāo)范圍，保證權(quán)重較小的短期評(píng)估不影響長(zhǎng)期評(píng)估的準(zhǔn)確性，也保證短期評(píng)估能準(zhǔn)確的反映評(píng)估對(duì)象。最后，四級(jí)指標(biāo)按照三級(jí)指標(biāo)的設(shè)定方法順次設(shè)置具體的內(nèi)容。將以上四個(gè)步驟綜合起來，評(píng)估體系中彈性的預(yù)留就與整個(gè)體系形成了一個(gè)可動(dòng)態(tài)調(diào)整又保持一致、可獨(dú)立適用又結(jié)合緊密的整體。

三、適應(yīng)方式之間的相互關(guān)系

適應(yīng)性政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)體系，不同的適應(yīng)方式在體系中作用不同。首先，縱向適應(yīng)是適應(yīng)性評(píng)估體系的基礎(chǔ)，整個(gè)體系都以縱向適應(yīng)為核心而展開，不能刪減。它保證了評(píng)估體系的規(guī)范性、統(tǒng)一性。其次，橫向適應(yīng)是對(duì)整個(gè)體系的宏觀調(diào)整，經(jīng)過橫向適應(yīng)不同層級(jí)政府的評(píng)估指標(biāo)體系就切合了當(dāng)?shù)貙?shí)際，為各自評(píng)估奠定了基礎(chǔ)。再次，選擇適應(yīng)是對(duì)整個(gè)體系的微調(diào)，保證體系內(nèi)各要素的比例均衡，夯實(shí)了具體指標(biāo)設(shè)計(jì)的根基。最后，動(dòng)態(tài)適應(yīng)從評(píng)估的時(shí)空性出發(fā)，解決靜態(tài)體系的僵硬化，使不同性質(zhì)的評(píng)估有了明晰的系屬。

這四種適應(yīng)方式不是在評(píng)估體系設(shè)計(jì)中單獨(dú)使用，而是縱向適應(yīng)與橫向適應(yīng)相結(jié)合，形成一個(gè)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，并以此為框架再進(jìn)行選擇適應(yīng)的使用，動(dòng)態(tài)適應(yīng)則貫穿于整個(gè)體系的設(shè)計(jì)中，最后綜合起來使動(dòng)態(tài)適應(yīng)構(gòu)成一個(gè)彈性系統(tǒng)。

［注釋］

[1]孫健：《適應(yīng)性管理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第28頁。

[2]周志忍：《政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景》，《中國(guó)行政管理》，2008年第1期。

[3]周凱：《政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第165頁。