區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府合作體制研究

［摘要］經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革開放的不斷深化、市場經(jīng)濟(jì)體制的初步確立，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系越來越緊密，區(qū)域合作的范圍和領(lǐng)域不斷拓展，但地方保護(hù)主義也是很嚴(yán)重。在我國現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，需依靠地方政府間的積極合作，構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的地方政府合作機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］區(qū)域經(jīng)濟(jì)；政府合作；合作體制

［中圖分類號(hào)］D630.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-3115（2011）06-0105-02

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的區(qū)域政府合作發(fā)展

經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大趨勢。隨著我國改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系越來越緊密，區(qū)域合作的范圍和領(lǐng)域不斷拓展，合作的規(guī)模不斷增大，形成了長江三角洲、珠江三角洲等重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。與此同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”以及近年來愈演愈烈的地方保護(hù)主義，則嚴(yán)重地阻礙了區(qū)域一體化的進(jìn)程，增加了地方之間貿(mào)易的交易成本，損害了經(jīng)濟(jì)增長。

建國初期，中國以“三大改造”的方式將社會(huì)全部的可投資資源集中在國家手中，由國家統(tǒng)一支配，采取了蘇聯(lián)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并在30年間得以不斷強(qiáng)化。1978年，“中國財(cái)政收入占國民收入的比例為37．2％，在國民總儲(chǔ)蓄中，政府和國有企業(yè)占94．4％，居民僅占5．6％，并且，居民這點(diǎn)儲(chǔ)蓄也完全是非資本性的”。①在壟斷資源配置的基礎(chǔ)上，政府逐步對國家政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面全面壟斷，建立起了一個(gè)“全能型政府”。嚴(yán)格地說，改革開放前，我國不存在按商品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律而進(jìn)行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，那么地方政府間合作只限于行政。

改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制及調(diào)控手段、資源配置方式等都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，同時(shí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性與積極性也因改革而被調(diào)動(dòng)起來。到20世紀(jì)80年代中期，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作給各方帶來了巨大的利益，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作全部鋪開。

進(jìn)入21世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化加速發(fā)展，我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作也初步邁入規(guī)范化階段。特別是2003年中央提出“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”以來，國家頒布了一系列關(guān)于保護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的文件，如2001年頒布了《國務(wù)院關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，2004年國務(wù)院有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于清理在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》，這標(biāo)志著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作規(guī)范化與消除地區(qū)沖突有了基本的規(guī)范體制依據(jù)。在此過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展在政府的宏觀指導(dǎo)下取得了長足的發(fā)展，但在地方政府行政中也出現(xiàn)了許多問題。因此，如何打破地方保護(hù)主義，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總體優(yōu)勢，建立合理、高效的地方政府合作機(jī)制，是當(dāng)前我國政府和學(xué)界應(yīng)關(guān)注的焦點(diǎn)。

現(xiàn)有的文獻(xiàn)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府間關(guān)系的研究主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。其觀點(diǎn)是寄希望于市場的發(fā)展和完善，以市場的力量沖破行政區(qū)劃的邊界，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的合理分工與協(xié)作，促進(jìn)資源的合理配置，一旦企業(yè)主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的主角，國家便步入了興旺發(fā)達(dá)的康莊大道。二是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。從管理學(xué)的管理幅度和管理層次適度的原則出發(fā)，考察我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃存在的種種問題，并對一些熱點(diǎn)問題如“撤縣改市”、“市領(lǐng)導(dǎo)縣體制”等，提出了一些改革性對策和建議。我們必須看到上述兩種思路都存在問題。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，依靠市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳思路，但要建立在有效行政干預(yù)型的協(xié)調(diào)模式之上。而經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和區(qū)域地理學(xué)的改革思路，即重新調(diào)整行政區(qū)劃，在實(shí)踐的角度上就更難實(shí)行。在我國現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，需依靠地方政府間的積極合作，構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的地方政府合作機(jī)制。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中區(qū)域政府合作機(jī)制的構(gòu)建思路

基于共同發(fā)展的基礎(chǔ)，地方政府機(jī)制的構(gòu)建思路歸為以下幾點(diǎn)：首先，區(qū)域政府合作必須構(gòu)建一個(gè)有序的市場競爭規(guī)則。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵是市場競爭規(guī)則的有序化。經(jīng)濟(jì)區(qū)的各政府應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的非歧視性原則、市場準(zhǔn)入原則、透明度原則、公平貿(mào)易原則，清理各類法規(guī)文件，逐步取消一切妨礙區(qū)域市場一體化的制度與政策規(guī)定，取消一切妨礙商品、要素自由流動(dòng)的區(qū)域壁壘和歧視性規(guī)定，促進(jìn)市場的發(fā)育與完善。

其次，區(qū)域間地方政府合作必須要有跨行政區(qū)的制度性的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建立在跨行政區(qū)基礎(chǔ)之上，為了消除局部利益對區(qū)域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區(qū)基礎(chǔ)上形成共同的內(nèi)在機(jī)制，并在保證共同利益的基礎(chǔ)上制定具有約束力的共同政策和制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)組織體系內(nèi)的超行政區(qū)的協(xié)調(diào)與管理。最后，區(qū)域間地方政府合作必須強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化。基礎(chǔ)設(shè)施的一體化是區(qū)域一體化的基本架構(gòu)，也是區(qū)域整體規(guī)劃的核心。沒有基礎(chǔ)設(shè)施的一體化，不僅使現(xiàn)有的資源與設(shè)施空置與浪費(fèi)，而且也極大地影響地區(qū)間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，提高了區(qū)域內(nèi)的交易成本。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中區(qū)域政府合作機(jī)制的構(gòu)建

（一）建立良好的制度環(huán)境

按戴維斯和諾斯的理解，制度環(huán)境“是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則”。②而中央政府作為全國各族人民利益的總代表，支配著各種政治資源，是維系政治系統(tǒng)穩(wěn)定的主要力量，承擔(dān)著提供憲法秩序、基本法律和主流意識(shí)形態(tài)等制度安排的主要職責(zé)。因此，區(qū)域政府合作機(jī)制的建立需要良好的制度環(huán)境。

1.積極推進(jìn)法治建設(shè)，完善相應(yīng)的法律制度

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，基于市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的區(qū)域政府合作機(jī)制離不開法律制度的規(guī)制。在西方發(fā)達(dá)國家，法律對于反壟斷、促進(jìn)自由市場的形成與發(fā)展起到了極其重要的作用。③因此，對于中央政府來說，首先，必須提高憲法權(quán)威，強(qiáng)化憲法在統(tǒng)一國內(nèi)市場中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場的行為；明確、細(xì)化違憲審查程序，切實(shí)建立違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟等方式防范、懲戒分割統(tǒng)一市場的行為，尤其是抽象行政行為。其次，完善相應(yīng)法規(guī)來阻止地方保護(hù)主義的行為。

2.深化財(cái)稅體制改革，完善分稅制

財(cái)稅體制是中央與地方關(guān)系的核心問題，合理界定中央與地方的財(cái)權(quán)直接關(guān)系到全國統(tǒng)一市場秩序的形成。因此，鑒于長期以來中央與地方之間“治亂循環(huán)”所帶來的一系列不良后果，必須深化財(cái)稅體制改革，完善分稅制。我國應(yīng)通過“費(fèi)改稅”，擴(kuò)大現(xiàn)有稅種、稅基或設(shè)置新稅種等辦法加以規(guī)范，并建立國家預(yù)算，建立以稅收為主、收費(fèi)收入為輔、稅費(fèi)并存的財(cái)政收入運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)也為地方政府建立穩(wěn)定的稅基。④

3.建立科學(xué)的地方政府官員績效評價(jià)體系

一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r往往直接決定了該地方政府官員的政治、經(jīng)濟(jì)收益。所以在這樣的績效評價(jià)體系的指引下，地方政府官員往往會(huì)為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至于地方政府行為呈現(xiàn)出異化特征，從而導(dǎo)致地方政府間利益關(guān)系的不協(xié)調(diào)，地方保護(hù)主義和地方市場分割盛行。因此，必須建立起科學(xué)的地方政府官員績效評價(jià)體系，設(shè)計(jì)一套科學(xué)、規(guī)范、可量化的干部績效考核指標(biāo)體系，其中不僅要有經(jīng)濟(jì)數(shù)量、增長速度指標(biāo)，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，關(guān)注在遵守國家法律法規(guī)方面的表現(xiàn)，對直接干預(yù)市場運(yùn)轉(zhuǎn)或企業(yè)活動(dòng)所造成的經(jīng)濟(jì)損失必須承擔(dān)相應(yīng)的法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而達(dá)到協(xié)調(diào)和改善政府間利益關(guān)系的目的。

4.重建地方政府競爭秩序，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變

我國20世紀(jì)80年代推行分權(quán)改革以來，地方政府間圍繞著經(jīng)濟(jì)增長為首要目標(biāo)的競爭，一方面，推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；另一方面，為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的高速增長和充分就業(yè)，地方政府往往不顧資源整體配置的效率，熱衷于推行地方保護(hù)主義的政策措施，致使諸侯經(jīng)濟(jì)泛起、地方主義泛濫。因此，重建地方政府競爭秩序，必須從以地方保護(hù)主義為策略的封閉式競爭轉(zhuǎn)向開放式的制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)的制度競爭，通過制度創(chuàng)新來吸引資源、創(chuàng)新技術(shù)、促進(jìn)增長，而不是通過地方保護(hù)主義來維持增長。

（二）區(qū)域政府合作中必須發(fā)展多層次組織機(jī)構(gòu)

區(qū)域合作是通過區(qū)域合作組織進(jìn)行的，區(qū)域合作組織本身的出現(xiàn)是制度安排創(chuàng)新的產(chǎn)物。從我國實(shí)際情況和西方國家區(qū)域合作的時(shí)間來看，區(qū)域政府合作機(jī)制要得以真正建立，必須從中央政府地方政府和市場中介組織三個(gè)層面上形成制度性的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行多層面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

1.中央政府應(yīng)建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會(huì)

在我國，中央政府尚未建立起專門性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這完全有悖于區(qū)域合作的基本原則。因此，根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)該建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會(huì)，并使之制度化、法律化。

2.地方政府間應(yīng)建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

地方政府是區(qū)域合作的主要參與者，要建立一個(gè)反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域各政府普遍認(rèn)同的、具有民主治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，是區(qū)域政府合作機(jī)制能夠真正建立的關(guān)鍵。

3.鼓勵(lì)建立各類半官方及民間的跨地區(qū)民間組織

政府應(yīng)積極推進(jìn)體制改革，打破阻礙民間組織發(fā)展的制定障礙，為民間組織發(fā)扎創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，組建跨地區(qū)的民間組織，以民間的力量自上而下地推動(dòng)區(qū)域政府合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

［注釋］

①胡家勇：《一只靈巧的手：論政府轉(zhuǎn)型》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版，第39～40頁。

②戴維斯、諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1996年版。

③希爾曼斯：《美國是如何治理的》，商務(wù)印書館1988年版。

④銀溫泉、才宛如：《我國地方市場分割的成因和治理》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2001年第6期。