農村基礎設施供給制度變遷研究

摘要：在農村公共服務體系中，基礎設施屬于基本公共服務范疇，現階段我國農村基礎設施建設情況難以滿足農村生產生活要求，成為當前我國構建和諧社會和建設新農村的障礙。本文系統分析新中國成立以來農村基礎設施供給制度的演進過程和路徑依賴，提出今后農村基礎設施供給將呈現出‘‘強制性變遷”主導下的階梯性制度變遷路徑。

關鍵詞：新制度主義；農村；基礎設施；制度變遷

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2011)02－0111－05

農村基礎設施是為農村生產生活提供公共產品和服務、并保證農村社會擴大再生產順利進行的各種物質技術條件總和，體現為農村賴以生存發展的一般物質條件和社會條件。廣義的基礎設施不僅包括公路、鐵路、機場、通訊、水電煤氣等公共設施，即基礎建設(physical infrastructure)，還包括教育、科技、醫療衛生、體育、文化等社會事業，即“社會性基礎設施”(socialinfrastructure)。狹義的基礎設施只包含基礎建設，而不包括社會性基礎設施。本文以狹義基礎設施為主要研究對象，從新制度主義視角回顧和研究農村基礎設施供給制度，并探求其可能的發展路徑。

一、農村基礎設施供給制度的演進

20世紀50年代至70年代，優先發展重工業的戰略及財政收入有限的狀況，導致制度內的農村基礎建設供給嚴重不足，不得不主要依靠制度外供給。在人民公社體制下，農村的基本生產資料歸集體所有，其基礎設施由集體統一組織、安排。政府在農村基礎設施供給中擔當號召者、組織者的角色。整個農村的基礎設施幾乎完全依靠農民以勞動代替資本的辦法，政府以組織者的角色動員廣大農民大搞農田水利、縣鄉道路、土壤改良等基礎設施建設。以河南省為例，在“四五”期間。河南省大規模開展了農業學大寨農田基本建設運動。1971-1975年度冬春4個月，最高上工人數達到800萬～1600萬人，占全部農業整、半勞力的50％～60％。共完成土方25，79億立方米，有效灌溉面積從1970年的3768萬畝增至1975年的5374萬畝。

黨的十一屆三中全會后，家庭聯產承包責任制取代了原有的人民公社經濟體制，農民作為生產經營主體擁有了一定的剩余索取權和財產分配權，生產積極性有了很大的提高。但與農民生產生活直接相關的農業基礎設施建設不僅未得到激勵和提高，相反卻不斷弱化。1981年以來，農業基本建設投資占全部基本建設投資比重呈現不斷下降的趨勢，其中農業基本建設投資占基本建設總投資比重由1981年的6.6％下降到1993年的2.8％(參見下表)。

可見，從家庭聯產承包責任制到分稅制改革這一時期，農村基礎設施建設處于不斷弱化狀態。權力主體在“摸著石頭過河”的思想主導下，對先行一步的農村改革抱著“觀察和試試看”的心理，對農村整體改革發展戰略沒有清晰的定位，表現在行為上的等待觀望；廣大農民在土地承包到戶后獲得充分的自主權，生產積極性大大提高，剩余價值的提高降低了他們在其他方面的不滿意度，而且生產上各自為政的分割狀態使得他們很難考慮到基礎設施供給上的困境；基層政府在缺乏宏觀授意和微觀需求的情況下，沒有行動的主動意識；而市場主體處于發育初期，參與農業基礎設施建設的意識和能力不足，沒有興趣投入。

從1994年分稅制改革至21世紀初，農村基礎設施建設投入未有較大改觀。一方面，分稅制財政體制下縣鄉兩級財政收入縮減，農業稅收和縣鄉企業稅收成為縣鄉財政的主要來源，農業先天性的弱勢，加上自身積累的困難，使得依靠農業稅費和鄉鎮企業的工商稅收為主的縣鄉兩級財政運轉十分困難，從全國縣級決算數據看，1997-2002年，全國赤字縣數分別為856、793、748、755、731和706個，赤字額分別為106，4、101，4、108，8、123，3、128，8和136，5億元。2004年初，在全國2010個縣和縣級市中，財政困難縣的總數就達到791個，占全國總數的1／3以上。縣鄉財政的預算內收入不足，導致制度內農村基礎設施建設供給的嚴重不足；另一方面，對農村基礎設施建設缺乏應有的激勵機制和制度創新動力，僅僅依靠農民自身的資金和能力難以擔當，且存在“免費搭車”的傾向。基層政府作為“經濟理性人”，作出了農村基礎設施建設收益低的判斷，即使勉強供給，也多為“面子工程”、“政績工程”等。市場資金在農業比較收益普遍低下的情況下，更是缺乏參與的積極性，大量的資金從農村流出。數據顯示，2009年農村中小金融機構資產占全部銀行業金融機構資產的11％，相比2008年同期下降了0.48個百分點。農村金融服務的供給不足，體現在農村地區網點覆蓋率低、競爭不充分、服務能力不足、金融服務空白。截至2009年末，我國仍有金融網點機構空白鄉鎮2792個，服務空白鄉鎮342個。

盡管這一時期國家經濟的發展速度和社會進步較快，但是農村基礎設施變化相對較慢。首先是制度供給不足，體制改革的漸進性和階段性決定制度供給主體的突破點、步驟和轉換速度，權力中心沒有率先突破，沒有取得強制性制度變遷的主動權。其次，比較效益的缺乏導致“誘導性制度”變遷主體未能形成，存在于微觀層面的誘導性變遷主體天然具有分散性和趨利性特征，信息不對稱和默會知識啪對缺乏使得自主意識形成遲緩。再者，地方政府作為中間擴散性制度變遷主體具有捕捉潛在制度收益的動機，但他們的制度創新既要獲得中央的授權、默許或事后認可，也需要微觀主體在不給其帶來政治風險的前提下積極參與，但現實中，這兩方面條件均不完全具備。

2004年1月，針對“三農”問題中央下發了《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》的“一號文件”，此后連續六年將一號文件的落腳點鎖定于“三農”領域。按照城鄉經濟社會發展—體化的要求，突出加強農業基礎設施建設，促進農業穩定發展、農民持續增收。在農村基礎設施供給制度的強制性變遷推動下，圍繞農村基礎設施制度變遷的各種主體和有利因素正在形成和聚集，“誘導性制度變遷”和“中間擴散性制度變遷”具備形成的基本條件，農村基礎設施建設有所改觀。

二、農村基礎設施供給制度變遷的路徑依賴解析

從歷史制度主義的視角來看，過去的制度對現在和將來都會產生影響，即前一階段的政策選擇，往往會決定和影響著后一階段的政策方案。我國典型的城鄉二元結構，導致農村和城市的基礎設施供給一直是處于不同的制度平臺上。城市基礎設施由公共財政體系在制度內統一提供，而長期以來農村基礎設施則依靠農民及農村集體自行解決，國家財力給予有限的補助。這種狀況的徹底變革需要重大事件和外力作用下才能發生。并且，由于既定約束條件下，權力主體對市場經濟制度性質及演進過程缺乏相應的充分知識，微觀主體的市場博弈需要在反復“試錯性”邏輯中積累經驗，因此這一路徑演進將具有漸進性和長期性的特點。

從制度變遷的宏觀主體來看，如同技術演進一樣，制度變遷同樣存在報酬遞增和自我強化機制，容易形成路徑依賴。新中國成立以來，我國選擇了優先發展重工業的道路，通過工農“剪刀差”來實現工業的原始積累，農業為城市的發展和工業的壯大作出了巨大的貢獻。據統計，從1952年到1986年，國家通過工農業價格剪刀差從農業拿走5，823.74億元，年平均為200—300億元。這種制度長期運行的必然結果就是農業勞動生產率的停滯，農業自我積累能力下降。從社會福利總和來看，難免導致資源配置的低效和損失，降低社會總福利。無效的制度之所以能夠存在，背后的政治支持是重要的因素。路徑依賴形成的深層次原因就是利益因素。雖然存在相對經濟收益和社會福利總體改善的制度變遷動力，但是由于時機不成熟，盡管制度出現了不均衡，但是一直未能得到系統性矯正。

就制度變遷的微觀主體而言，農業比較收益較低，難以形成有效率的組織是農業基礎設施供給制度難以改觀的重要原因。一方面，我國農業總體上還是粗放經營，規模效益低下，其投資遠不如工商業獲益豐厚，對于追逐利潤的市場資本來說，投資農業基礎設施缺乏相應的回報。組織是為利用制度中的機會而被創造出來的，缺乏效率和機會，圍繞農村基礎設施建設和發展相關的組織難以形成。另一方面，農民談判地位低下，談判能力相對不足，難以形成具備自主意識的談判組織。由于信息的不對稱和主觀意識上的默會能力的缺乏，農民個體難以意識到相對價格變化及其收益預期，即使少數能夠意識到其中的變化，也會由于現存的體制因素排斥了他們談判能力，難以改變這種狀況。

三、當前農村基礎設施供給制度變遷的類型分析

從我國現階段農村基礎設施的供給制度來看，目前處于“強制性制度變遷”主導下，“需求誘致型”和“中間擴散型”制度變遷的有利因素和變遷主體正在形成的階段。權力中心對于農村基礎設施供給制度的強制性變遷動力來自于多方面。首先，農業作為一種先天弱勢的基礎產業，已獲得宏觀層面的一致性認同。通過對農業的制度化補貼來提高比較收益，保障農業生產安全，在這方面過去我們欠賬太多。其次，進入工業化和信息時代，對于農業的反哺已經具備經濟上的可能。最后從制度層面考慮，在報酬遞增和制度自我強化的條件下，政治權威和權力具有非對稱性，政治生活的復雜性更易形成強烈的路徑依賴，產生制度變遷的“鎖人”效應，只有意識清醒并且具有自主行為能力的國家才可以超越不同的利益群體，主動打破原有的制度安排，有效推進制度變遷。

一般來說，誘致性制度的產生，一是要存在某些來自制度不均衡的獲利機會，二是合理的制度變遷成本一收益比，三是存在變遷的初級行為團體。近年來，在科學發展觀指引下，中央政府通過一系列包括稅費制度改革在內的強農惠農政策，農業產業的比較收益大幅提高，盈利空間的增加直接導致農業生產組織的快速發育成長。據統計，僅2010年一季度，湖北省農業龍頭企業共實現銷售收入和稅后利潤1.81億元，分別增長28.43％和30.39％。2008年海南省新增農民專業合作社497家，同比翻了一番，累計達750家，帶動農戶21萬戶。農業基礎戰略地位的提升，不僅帶來了農業整體效益的改善，還為農業集團的橫向聯系提供了便利，規模化、集團化造就了一大批農業集團，客觀上為它們“接近”權力中心提供了博弈的資本。不僅如此，農業產業鏈條的延伸所帶來的相關行業的業務拓展，將會形成農業整體環境改善的制度外力量，這將有利于農業基礎設施供給制度的變遷。

地方政府作為“第一行動集團”的角色逐步形成。在特定約束條件和激勵機制轉換的過程中，“理性選擇”的地方政府對農村基礎設施的認知將有所轉變，通過促進地方農業經濟的發展，在為農民提供更多更好公共產品和社會服務時取得合法性認同，由此又會進一步促使地方各利益相關主體對這種制度變遷持贊賞和支持態度。微觀主體在初次制度變遷中捕捉到潛在制度收益后，將通過自下而上的“說服”尋求“政治庇護”，形成制度變遷的擴散效應和放大效應，而地方政府也在微觀主體的創新行為中獲取一定的政績收益。從這個意義上講，地方政府和微觀主體在這一輪的制度變遷中很可能結成同盟。他們推進公共產品的市場化改革，降低公共產品的供給成本，提高供給規模效應，使農村基礎設施投入具有合理的成本收益比。

四、農村基礎設施供給制度變遷的基本框架

(一)“強制性變遷”主導下的階梯性制度變遷

在市場微觀主體發育尚不完善、權法關系仍未理順的現實背景下，“強政府”模式是必然的選擇。農村基礎設施供給制度變遷中，國家主體地位不能缺位，通過體系環境中與其他組織的比照、模仿和學習，國家的意識將更加清晰，能夠跳出現有的制度慣性和利益安排，重構更高層次的制度組合。因此，在制度變遷的初期以強制性變遷為主，即中央機關通過高層次的制度和法律強制性地推行，在宏觀上有目的、有步驟地形成了規范的管理體系和法律制度，跳出傳統制度的“鎖定”。但是正式制度的重構并不意味著制度的跳躍式變遷，非正式約束是路徑依賴的根源。如果沒有充分的市場博弈和微觀主體的認同，宏觀制度的運行難免會偏離其良好的初衷。

當前，一個很有利的條件是，市場化的整體推進已形成了多元化的制度變遷利益集團，但這些集團在制度變遷中的地位和作用卻不盡相同。由地方政府、農業企業組織或者團體和農民群體多重角色構成的市場博弈主體，在制度變遷過程中的充分博弈是第二階段的主要內容。從一定意義上講，各個行為主體在構建自身效用函數時必然將中央政府強制推行的制度作為其約束條件。也就是說，充分的市場博弈的結果是強制性制度約束下的主體行為選擇集合，這種行為選擇既受到強制性制度的約束，又會對其產生“不適應性”反作用。而這種反作用正是下一次強制性制度變遷的邏輯起點，表現出階梯推進的漸進化選擇。

(二)加強政府制度創新，構建制度變遷的政策環境

政府能夠推動有效的制度創新，這種有效性來源于政府權力的強制性和公共性。一方面，政府在制度創新過程中可以克服“免費搭車”的問題，另一方面，政府可以動用的強制性推行能力，使得政府在制度創新中付出的成本代價小。在農村基礎設施供給制度中，要避免這種“鎖入效應”，必須解決地方政府的積極性問題。在理性選擇的定位中，地方和中央政府所處的位置不同，利益選取難免會有不同；不同的利益選取會導致地方和中央政府對制度變遷的態度差異。在強制性制度變遷過程中，中央政府可以通過管理制度和機制的創新。促使地方政府對待這種顯性制度變遷的態度改變，從而為誘致性制度變遷的輸出提供正向激勵。

誘致性制度變遷需要解決的重要問題之一就是成本和收益的選取，這需要政府在財政和金融政策上的支持，提高公共產品的質量和水平，降低公共產品的供給成本，也可以通過政府財政補貼或者降低金融成本，直接降低利益行為團體的經營成本，這些都將有助于制度變遷的有效推進。

(三)依法行政，降低交易費用

在零交易費用的世界里，那種能夠使總收入最大化的制度，最終能夠產生，然而現實世界不可能是零交易費用的。從一定意義上講，交易費用越高，制度變遷的成本越大，無效率的制度存在的可能性越大。現階段，對農村基礎設施的建設和管理的信息由官員掌握，農村基礎設施制度變遷的交易費用，既包括信息處理的客觀條件，又包含官員的主觀意識，其中后者的彈性空間較大。政治機構制定并實施經濟規則，因而產權極少有效率就不奇怪了。但是就算是能夠設計出有效率的產權，其監督和實施成本通常還是很高的。作為理性選擇主體的官員在沒有制度約束的條件下，具備嚴重的自利性傾向，將大大提高農村基礎設施制度變遷的交易費用。雖然要求政府的監督和實施成本降低為零是不現實的，但當前至少可以通過依法行政，降低運行成本，杜絕非正常的交易費用。現階段，政府需要在農村基礎設施建設中通過制度性安排，提高基礎設施建設和管理的規范化水平，明確責任主體、運行機制、監督措施和救濟方式，同時推進農村基礎設施的建設和管理的“陽光工程”，真正做到依法行政，公正透明。

(四)提高農民的集體談判能力

通常情況下，實現制度效率的有效途徑，一方面要實現利益相關主體的信息對稱，另一方面要保證其地位相當和談判能力的大體平等，對于前一個條件在現實世界中似乎難度很大，但后一個條件應當是能夠接近甚至做到的。在農村基礎設施利益相關主體中，相對于地方政府、農業企業等主體而言，農民整體上在地位上處于弱勢，且難以形成有效的合作機制，在博弈中處于不利地位，處于“理性無知”狀態。實現制度有效率的變遷至少需要考慮兩個基本條件：一是，相關各方必須擁有信息和正確的模型，以使他們能夠準確地評價結果；二是，相關各方要有平等參與決策過程的權利。在農村基礎設施建設過程中，首先要積極培育農民的民主法制意識，引導他們積極參與相關決策活動和對公共事務的監督活動。其次，通過立法建立一套能夠準確及時地反映農民需求偏好的表達機制和自主決策機制。完善公共產品供給的聽證制度，擴大農民的質詢權和參與決策權，實現農村公共產品決策機制由“自上而下”到“自下而上”的轉變，從而使提供的公共產品能夠真正體現農民的需求。再者應當鼓勵農民建立聯合會機制，形成保障農民自身利益的穩定的團體。

責任編輯：馬泰