“拼民生”成地方競爭新趨勢

地方政府率先在民生領(lǐng)域行動起來，無疑有利于當?shù)孛癖姡鼮榻逃c醫(yī)療體制改革突破困局提供了現(xiàn)實的路徑

隨著改革開放的深入，試點改革逐步過渡到全面改革，經(jīng)濟的開放以及地方政府之間的相互學(xué)習(xí)和模仿也促使地方競爭策略變得日趨雷同。由于財富增長最終會通過當?shù)亟?jīng)濟增長的各項硬指標反映出來，尤其是GDP增長率是一個地方經(jīng)濟綜合實力的體現(xiàn)，各地方政府官員的任期有限，為了能夠謀得更有利的升遷機會，通常都會在任期內(nèi)全力追求當?shù)亟?jīng)濟增長，這就不可避免地選擇短平快的增長方式，即所謂外延式的或者粗放式的增長，結(jié)果通過持續(xù)的高投資來獲得高資本積累，以及不斷地耗竭資源，以此為代價來換取高GDP增長率。

唯GDP的地方競爭引發(fā)社會不公

這樣一種地方政府競爭下的增長模式帶來了太多的問題，比如我們常常提起的重復(fù)建設(shè)、地方保護主義等等。同時也增加了中央調(diào)控經(jīng)濟的難度。1994年我國推出了分稅制改革，加強了中央對地方的制度化的控制力度，也促使中央調(diào)控地方政府行為的工具和手段更加豐富和穩(wěn)定。分稅制實施以后，一些地方政府開始通過制度創(chuàng)新來提高自身的競爭力。不過，由于地方政府考核制度以及官員管理制度沒有發(fā)生相應(yīng)的變化，并且分稅制也沒有給予地方太多的自主權(quán)，這就使得地方政府競爭策略雖然有很大變化，但以經(jīng)濟增長為核心的競爭模式卻沒有發(fā)生改變。

至少到目前為止，我國的經(jīng)濟增長還是主要依賴資本，這就意味著促進增長的主要因素是投資，而不是勞動。投資拉動型增長的必然結(jié)果就是資源逐步耗竭；勞動所得收入份額很少；并且投資的波動導(dǎo)致整個宏觀經(jīng)濟的波動，仍然具有宏觀調(diào)控周期的特征。進一步看，由于地方政府主要抓經(jīng)濟建設(shè)，雖然失業(yè)問題不嚴重，但由于財政資源有限，招商引資競爭中的各種優(yōu)惠政策會降低當?shù)卣呢斦杖耄貜?fù)建設(shè)以及基本建設(shè)投入過大，又導(dǎo)致了財政支出結(jié)構(gòu)的失衡，公共支出比重相對較低。這種競爭的后果就是，有限的財力并不能用于當?shù)鼐用裆砩希潜簧贁?shù)人所享有。從而，這樣一種地方政府競爭帶來了更嚴重的社會不公平，必然會影響到未來的經(jīng)濟持續(xù)增長以及社會穩(wěn)定。

所以，表面上看，由于地方政府競爭帶來了我國經(jīng)濟的持續(xù)高增長，讓很多外國人瞠目結(jié)舌，但正如當年的亞洲奇跡一樣，埋藏有無數(shù)的隱患。金融危機讓許多人認識到，30年的增長形成了對投資和出口的嚴重依賴，如果要降低未來經(jīng)濟風(fēng)險，增強經(jīng)濟安全，只有刺激內(nèi)需，提高國內(nèi)消費水平，才能夠?qū)崿F(xiàn)。不過一旦想到這一點，就會陷入一個窘境當中，那就是改革開放30多年雖然使得居民財富水平全面增長，但相互之間的收入差距卻在拉大，用基尼系數(shù)來度量，我國達到0．47，已經(jīng)處于分配最不公的國家和地區(qū)之列。這還僅僅是指收入，并沒有指其他的不公平方面。

很顯然，收入的不公平會導(dǎo)致居民提高消費水平的意愿以及空間都非常有限，而收入之外的其他方面的不公平又導(dǎo)致居民獲取收入的難度增大，進而會加大收入分配的不公平。其中最嚴重的大概就是居民所享有的公共服務(wù)的不公平。缺乏必要的人力資本積累，以及基本的醫(yī)療和養(yǎng)老保障，富者越富、窮者越窮的現(xiàn)象會持續(xù)惡化，財富會逐步遠離大多數(shù)中低收入階層，從而使得整個社會的不公平可能會固化下來，并構(gòu)成不穩(wěn)定的根源。

地方政府競爭的民生突破

當各個地方政府競爭策略同質(zhì)化，就會演變成價格戰(zhàn)，一些優(yōu)質(zhì)資本以及高端人才已經(jīng)不在意地方所給予的優(yōu)惠讓利，而是更看重當?shù)氐闹贫群凸卜?wù)等軟環(huán)境。近年來，一些地方政府已經(jīng)注意到公共服務(wù)供給不足可能帶來的隱患，并且認識到，僅僅依靠單純的政策優(yōu)惠來招商引資很難達到目的了，于是采取了差別競爭策略，通過改進當?shù)氐墓卜?wù)水平，來吸引這些優(yōu)質(zhì)資本和高端人才流入并扎根。隨著市場化的深入，居民遷移成本降低，一些地方主動修改戶籍管理制度來適應(yīng)城市化的大趨勢，也客觀上弱化了地方保護主義，激勵了地方政府進行差別競爭。從而可以看到，越來越多的地方政府開始注意公共服務(wù)的供給。這種公共支出的競爭較早出現(xiàn)在經(jīng)濟實力比較雄厚的一些城市或者縣市政府之間，他們?yōu)榱烁欣吒郊又诞a(chǎn)業(yè)扎根，逐步推行了差別競爭策略。同時迫使相關(guān)的低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸地區(qū)。這種做法使得這些城市獲得了持續(xù)的增長動力。

這些城市競爭模式的轉(zhuǎn)變也得益于另一個重要因素，那就是居民呼聲的作用。地方政府的基本功能就是給當?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)，但在過去的競爭模式下，地方政府主要關(guān)心的是當?shù)氐慕?jīng)濟增長。只要當?shù)厣鐣軌虮３肿畹拖薅鹊姆€(wěn)定，那么全力以赴追求高增長是必然的目標。在地方財力有限的情況下，公共服務(wù)供給必然不足、甚至缺位。所以我們才看到，各個地方街道很寬，游樂設(shè)施很豐富，辦公大樓很氣派，但老百姓的義務(wù)制教育還是得交錢，總是擔心老無所養(yǎng)，如此等等。居民把僅有的一些收入儲蓄起來，舍不得消費，其目的就是為了防范未來的不確定性。

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)以及傳媒的日益發(fā)達，居民表達自己呼聲的成本越來越低，同時信息傳播的快捷使得不同地區(qū)居民之間相互比較也越來越容易。居民通過對當?shù)卣卜?wù)的直接評價，以及和其他地區(qū)政府行為的橫向比較，形成了有關(guān)當?shù)卣袨榈钠毡楹袈暋＿@種普遍呼聲起到了用手投票的作用，如果呼聲是負面的，就可能會增大官員的升遷成本，降低其升遷概率；如果呼聲是正面的，則會增大官員升遷的概率。正因為如此，越來越多的地方政府官員開始重視當?shù)鼐用駥φ袨榈脑u價。由于當?shù)鼐用駥卜?wù)有著強烈的偏好，這也就激勵地方政府開始重視公共服務(wù)的供給。

地方政府的自主創(chuàng)新以及居民呼聲所產(chǎn)生的激勵引發(fā)了一些地方政府進行公共服務(wù)競爭。如陜西省吳起、廣東省東莞的石排鎮(zhèn)相繼提出免費教育，還有一些縣在搞全民免費醫(yī)療。地方政府率先在民生領(lǐng)域行動起來，無疑有利于當?shù)孛癖姡鼮榻逃c醫(yī)療體制改革突破困局提供了現(xiàn)實的路徑。不過，從事這類競爭不僅需要地方政府官員具備創(chuàng)新的勇氣和遠見，而且還需要當?shù)卣哂凶銐虻呢斄ΑＳ捎谖覈芏嗟胤蕉紝儆凇俺燥垺必斦纺[的政府機關(guān)和事業(yè)單位已經(jīng)把當?shù)刎斄谋M，使得政府無法向當?shù)鼐用裉峁┗镜墓卜?wù)。因此，迄今我們所能看到的地方政府公共服務(wù)競爭，僅僅局限在少數(shù)發(fā)達地區(qū)，特別是城市政府。所幸2008年開始的經(jīng)濟衰退使得中央政府認識到，刺激內(nèi)需的關(guān)鍵是解決日益嚴重的社會不公平現(xiàn)象，而這需要通過改進公共服務(wù)供給水平來實現(xiàn)。少數(shù)地方政府的差別競爭策略實踐為中央調(diào)整其對地方的考核制度提供了有利的依據(jù)，公共服務(wù)供給、可持續(xù)發(fā)展、甚至居民呼聲都得到了重視。可以預(yù)見，隨著中央對GDP之外的公共服務(wù)水平的重視，我國地方政府競爭將由過去以經(jīng)濟建設(shè)為主，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)和公共服務(wù)并重的格局，這種地方政府競爭策略的轉(zhuǎn)變將對未來我國社會經(jīng)濟走勢產(chǎn)生重大影響。

（摘自《人民論壇》）