轉(zhuǎn)型期國家城市化的社會(huì)問題與社會(huì)建設(shè)

導(dǎo)讀：進(jìn)入轉(zhuǎn)型期以后，由于利益格局的變化、體制和機(jī)制上的不銜接，中國的城市發(fā)展出現(xiàn)了諸多問題，其中區(qū)域發(fā)展中的不平衡問題、二元結(jié)構(gòu)中的農(nóng)民工問題、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的社會(huì)性問題、城市管理中的群體性問題等已嚴(yán)重阻礙了城市社會(huì)發(fā)展，以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，正是通過制度來化解、緩解社會(huì)與國家的矛盾，包括教育公平、就業(yè)公平、分配公平、保障公平、醫(yī)療公平、參與公平等六個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：城市化 社會(huì)問題 社會(huì)建設(shè) 改善民生

進(jìn)入21世紀(jì)后，與發(fā)達(dá)國家城市化率基本穩(wěn)定的狀況不同，發(fā)展中國家城市化進(jìn)程依然狂飆猛進(jìn)，并成為世界城市人口增長的主要來源。2000年，世界人口有47%居住在城市；到2030年，預(yù)計(jì)這一比例將會(huì)達(dá)到60%（聯(lián)合國，2006）。目前世界上各種城市，皆存在著彼得#12539;霍爾（2005）所分辨的三種類型。除了“應(yīng)付老齡化的成熟城市”（這類城市分布于北美、歐洲、日本、東亞部分地區(qū)和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，特點(diǎn)是人口穩(wěn)定或者下降、經(jīng)濟(jì)成長和轉(zhuǎn)型緩慢、有處理環(huán)境問題的資源）外，還有兩種都正在經(jīng)歷快速城市化：一種是“對付非正式超限發(fā)展的城市”，代表性的有撒哈拉沙漠以南的非洲和印度次大陸的很多城市、絕大部分穆斯林中東城市以及某些拉美和加勒比地區(qū)的貧困城市，特點(diǎn)是人口快速增長（遷移和自然增長同樣厲害）、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴非正式行業(yè)、貧困非常普遍、環(huán)境和公共衛(wèi)生的基本問題突出，管理困難；另一種是“應(yīng)付奮力成長的城市”，這是中等收入迅速增長地區(qū)的城市，分布在東亞、拉美、加勒比和中東，這里人口增長率在遞減，某些城市還面臨老齡化的前景，經(jīng)濟(jì)成長依然迅速，但受到其他國家的新挑戰(zhàn)，繁榮興旺也帶來了環(huán)境問題和其他社會(huì)問題。中國的城市尤其是沿海地區(qū)屬于后一種。

一、轉(zhuǎn)型期中國城市發(fā)展的問題

中國在快速城市化的條件下，所面臨的城市社會(huì)問題主要有：

（一）區(qū)域發(fā)展中的不平衡問題

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所帶來了嚴(yán)重的人口流動(dòng)和人口遷移問題。改革開放以來，我國采取的是沿海經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不平衡，使得中西部地區(qū)的剩余勞動(dòng)力紛紛到東部沿海地區(qū)打工，形成規(guī)模龐大的人口遷移現(xiàn)象。由于外出打工的主要是農(nóng)民工，每逢春節(jié)都要回家過年，就形成了年復(fù)一年的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮，再加上春節(jié)期間探親訪友、學(xué)生回家形成的探親流、學(xué)生流、旅游流，春節(jié)前后的一個(gè)多月時(shí)間里，便會(huì)形成中國特有的全國范圍內(nèi)人口“大遷徙”景觀。2008年春運(yùn)遇上南方雪災(zāi)，人頭簇簇的場景至今讓人心有余悸。在如此集中的時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生巨大的人口流動(dòng)，不啻給整個(gè)交通系統(tǒng)帶來了難以承受的壓力，也給全社會(huì)的管理帶來困難。

（二）二元結(jié)構(gòu)中的農(nóng)民工問題

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還導(dǎo)致嚴(yán)重的農(nóng)民工問題，而長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的后果，造成城鄉(xiāng)貧富差距不斷拉大，也使城市中的農(nóng)民工廣受歧視：⑴ 教育、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障等資源，在城鄉(xiāng)之間分布極不平衡，農(nóng)民工子女得不到受教育的均等機(jī)會(huì)，從而帶來了貧困的代際傳遞。⑵ 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度，一方面使農(nóng)民工身份在就業(yè)市場遭受歧視，另一方面更為農(nóng)民工在城市落戶設(shè)置了障礙，影響城市老齡化的加速發(fā)生，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁乏力。

（三）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的社會(huì)性問題

因財(cái)富積累不足所引發(fā)的社會(huì)問題包括：

1、大中型城市的交通擁擠問題。重慶、上海、北京、成都、天津、廣州等城市人口均超過1000萬以上，人口在500百萬以上的城市也有10多個(gè)。在快速城市化之下，道路建設(shè)的速度明顯跟不上城市發(fā)展的步伐。龐大的城市規(guī)模和過高的人口密度，再加上道路規(guī)劃的不盡完善，交通問題顯得十分嚴(yán)重。

2、低收入家庭的住房問題和住房政策的制定。在城市政府財(cái)富積累有限的情況下，如何妥善解決低收入家庭的住房問題，同時(shí)使商品住宅市場充滿活力，已成為城市政府必須要破解的一大難題。

3、社會(huì)保障不完備帶來的貧困問題。社會(huì)保障制度的建立，需要一個(gè)逐步完善的過程，另外，社會(huì)保障資金的運(yùn)轉(zhuǎn)也需要長時(shí)間的積累。一些下崗失業(yè)人員由于社會(huì)保障制度不健全，面臨著失業(yè)導(dǎo)致的貧困。

4、部分資源型城市可持續(xù)發(fā)展的問題。目前全國共有118座資源型城市，涉及總?cè)丝?.54億。進(jìn)入21世紀(jì)，其中有50座出現(xiàn)資源衰竭，導(dǎo)致300萬職工下崗、1000萬職工家屬的生活受到影響。由于資源型城市依托單一的資源發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，一旦遇到市場風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)給城市經(jīng)濟(jì)造成毀滅性打擊。而隨著資源的逐漸枯竭，城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中必然會(huì)存在大量的失業(yè)和社會(huì)保障問題，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

（四）城市管理中的群體性問題

由于制度不健全或者政府管理經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致的問題，遠(yuǎn)不止這幾點(diǎn)，但的確很突出：

1、“城中村”和“邊緣村”。“城中村”是因快速城市化引起城市包圍鄉(xiāng)村的現(xiàn)象；“邊緣村”則是指大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部大量低質(zhì)量住宅區(qū)，這些住宅區(qū)多為打工者的集中住所。由于基礎(chǔ)設(shè)施條件較差和長期得不到整治，“城中村”和“邊緣村”往往成為城市管理的盲區(qū)，社會(huì)治安極其混亂，城市居民對這些來自農(nóng)村的居民存在明顯的歧視現(xiàn)象。

2、城市更新改造引起社會(huì)分化，并破壞了原有的城市社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。城市更新改造迫使低收入家庭遷往郊區(qū)，一方面破壞了原有的城市社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，另一方面使得低收入家庭逐漸集中，產(chǎn)生社會(huì)分化甚至貧民區(qū)的現(xiàn)象。

3、食品安全和環(huán)境污染突發(fā)事件的危機(jī)管理。伴隨城市規(guī)模的膨脹和市場的擴(kuò)張，城市中發(fā)生食品安全和環(huán)境污染突發(fā)事件的概率大大增加，而政府在危機(jī)管理方面經(jīng)驗(yàn)不足甚至疏于監(jiān)管，可能會(huì)給城市生活帶來危險(xiǎn)。

4、經(jīng)濟(jì)改革影響到利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。有人從改革中利益獲得和喪失的角度將中國社會(huì)分為“四個(gè)利益群體”：特殊獲益者群體、普通獲益者群體、利益相對受損群體和社會(huì)底層群體。近來為百姓所詬病的中石油“天價(jià)吊燈”、“茅臺酒”事件，以及電力等壟斷性企業(yè)職工高收入高福利的曝光，都折射出“公共性”的吊詭。顯然，這些國家壟斷企業(yè)擁有許多特權(quán)，它們形成了不同的小圈子。這種單位制的本質(zhì)，與建設(shè)一個(gè)覆蓋全民的社會(huì)保障體系或公共政策體系風(fēng)馬牛不相及。

5、制度建設(shè)不健全。在各地比賽城市化速度的競爭中，城市政府辦事粗糙，在城市規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、土地出讓等工作上，民主參與和監(jiān)督的制度還很不健全，容易產(chǎn)生不公平、不民主和腐敗等社會(huì)問題。近年來，社會(huì)矛盾十分突出，群體性事件，無論是事件總數(shù)還是百分比，上升速度都很快。

二、轉(zhuǎn)型期國家社會(huì)建設(shè)的思考

（一）社會(huì)變革的重要變量

今天，處于轉(zhuǎn)型期的中國正經(jīng)歷著人類歷史上前所未有的波瀾壯闊的大變革，既出現(xiàn)了與發(fā)達(dá)國家相類似的若干社會(huì)問題，又產(chǎn)生了在轉(zhuǎn)型條件下的一些特殊社會(huì)問題（周偉林，2009），涉及的重要變量有：

1、超大的人口規(guī)模。相對于發(fā)達(dá)國家已經(jīng)走過的城市化進(jìn)程，中國最大的特點(diǎn)就是巨大的人口規(guī)模，其數(shù)量大于OECD國家的人口總和，在世界總?cè)丝谥械恼急瘸^20%，城市化率在十二五期間將超過50%。城市化還將繼續(xù)使數(shù)億人遷移到城市，因而城市如何提供足夠的就業(yè)崗位，提供充足的住房、交通、教育、社保等基礎(chǔ)設(shè)施，以及城市如何管理，都將成為巨大的挑戰(zhàn)。

2、全球化、信息化的影響日益顯著而深刻。進(jìn)入21世紀(jì)，中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與世界的聯(lián)系越來越緊密，全球化促進(jìn)了包括中國在內(nèi)的世界范圍的要素轉(zhuǎn)移、資源配置以及文化交流。因此，城市經(jīng)濟(jì)的增長、城市空間的布局、城市功能的拓展，以及城市可以提供的就業(yè)崗位、消費(fèi)時(shí)尚乃至城市運(yùn)動(dòng)，將直接受到全球化大環(huán)境的影響。這是一個(gè)極其復(fù)雜的互動(dòng)過程，充滿了風(fēng)險(xiǎn)。

3、制度和社會(huì)轉(zhuǎn)型。馬克斯#12539;韋伯（1981）看中國城市，發(fā)現(xiàn)“官吏的所在地是城市的一個(gè)決定性的特征，而且城市是按官吏的等級分類的”。中國的城市化進(jìn)程受著很強(qiáng)的制度變量制約，如戶籍制度、土地制度、財(cái)政分權(quán)制度和政府行政考核制度等。這里，建立有分工的社會(huì)管理體制不可忽視，如若不然，效率低下以及特權(quán)和腐敗將扭曲全社會(huì)的福利水平，并引起社會(huì)沖突。因此，這種社會(huì)轉(zhuǎn)型是全方位的，表現(xiàn)為從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)向市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)變、從人治社會(huì)向法治社會(huì)的轉(zhuǎn)變、從倫理社會(huì)向世俗社會(huì)的轉(zhuǎn)變、從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)變、從封閉社會(huì)向開放社會(huì)的轉(zhuǎn)變，等等。

在這個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，由于利益格局的變化、體制和機(jī)制上的不銜接，引起了諸多社會(huì)問題，其中突出的問題有：經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價(jià)過大；城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然不平衡；農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收難度加大；勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育衛(wèi)生、居民住房、安全生產(chǎn)、司法和社會(huì)治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題仍然較多，部分低收入群眾生活比較困難；思想道德建設(shè)有待加強(qiáng)；黨的執(zhí)政能力同新形勢新任務(wù)不完全適應(yīng)，對改革發(fā)展穩(wěn)定一些重大實(shí)際問題的調(diào)查研究不夠深入；一些基層黨組織軟弱渙散；少數(shù)黨員干部作風(fēng)不正，形式主義、官僚主義問題比較突出，奢侈浪費(fèi)、消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重（胡錦濤，2007）。這些問題，少數(shù)是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，大多數(shù)都發(fā)生在社會(huì)領(lǐng)域。

（二）社會(huì)建設(shè)的“社會(huì)性”

所謂社會(huì)性，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)的總體利益、社會(huì)的共同性方面。社會(huì)是由不同階層的人群構(gòu)成的，既然有不同的階層，那么究竟哪個(gè)才能夠代表全社會(huì)呢？二百多年前的英國人邊沁曾提出過一個(gè)理念，即“要代表最大多數(shù)人的最大利益”。社會(huì)雖然由不同人群、各個(gè)階層所構(gòu)成，但是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)它的總體最優(yōu)，任何社會(huì)進(jìn)步都應(yīng)該追求“帕累托最優(yōu)”。怎樣實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體最優(yōu)、代表最大多數(shù)人的最大利益，對于中國而言，是一個(gè)很大的考驗(yàn)。

1、社會(huì)建設(shè)是以公平公正為最終目標(biāo)

什么是社會(huì)正義呢？羅爾斯（1988）認(rèn)為，正義問題主要討論一種社會(huì)制度分配基本價(jià)值的方式，“一個(gè)社會(huì)，當(dāng)它不僅被設(shè)計(jì)的旨在推進(jìn)它的成員的利益，而且也有效地受著一種公開的正義觀管理時(shí)，它就是組織良好的社會(huì)”。通往該目標(biāo)的途徑就是社會(huì)建設(shè)，而社會(huì)建設(shè)必須通過社會(huì)治理來實(shí)現(xiàn)。社會(huì)治理的主體不應(yīng)僅僅是政府，應(yīng)該是多元的社會(huì)力量。治理“既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制”（羅西瑙，2001）。對于社會(huì)公正的理解，也在不斷地修正。建國后的一段時(shí)間，強(qiáng)調(diào)社會(huì)分配的結(jié)果要公正，即認(rèn)為如果收入不均等，收入差距比較大就不公正，但后來變成了平均主義，公正的概念走向了偏頗和極端。我們今天對于公正概念的理解，是主張機(jī)會(huì)的公平、程序的公平和結(jié)果的公平三者之間的一種平衡關(guān)系，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌考慮問題，我們對公正的理解也在不斷的深化（李強(qiáng)，2007）。

2、社會(huì)建設(shè)是以改善民生為管理格局

⑴ 社會(huì)建設(shè)的兩重內(nèi)涵

社會(huì)建設(shè)有兩方面的內(nèi)涵。一是要在社會(huì)領(lǐng)域不斷建立和完善各種能夠合理配置社會(huì)資源、機(jī)會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、機(jī)制，相應(yīng)地形成各種能夠良性調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的社會(huì)組織及其力量；二是根據(jù)社會(huì)矛盾、問題、風(fēng)險(xiǎn)的新表現(xiàn)、新特點(diǎn)、新趨勢，創(chuàng)造正確處理社會(huì)矛盾、問題、風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制、新實(shí)體、新主體，并通過其更好地彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低風(fēng)險(xiǎn)，增加安全，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，改善民生（鄭杭生，2008）。

⑵ 社會(huì)建設(shè)的六大公平

以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，正是通過制度安排的社會(huì)公平來促進(jìn)百姓認(rèn)可的社會(huì)公平，來化解、緩解社會(huì)與國家的矛盾。這樣的社會(huì)建設(shè)，主要包括六大領(lǐng)域的社會(huì)公平：教育公平，這是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)；就業(yè)公平，建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者公平就業(yè)的制度；分配公平，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平；保障公平，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活；醫(yī)療公平，堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，堅(jiān)持預(yù)防為主、以農(nóng)村為重點(diǎn)；參與公平，健全政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。這些方面涉及的都是制度安排的公平。隨著社會(huì)建設(shè)一系列措施的貫徹落實(shí)，會(huì)有效地拉近社會(huì)與國家的距離，使人民群眾增加安全感、信任感、公平感，增強(qiáng)老百姓認(rèn)可的公平，從而增進(jìn)社會(huì)與國家的良性互構(gòu)（鄭杭生，2010）。

說明：本文系教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目《區(qū)域推進(jìn)戰(zhàn)略：長三角區(qū)域現(xiàn)代化進(jìn)程的模式解構(gòu)與普遍意義》（批準(zhǔn)號：08JJD770107）。

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責(zé)任編輯：張煒