西部城市“十二五”發展戰略的異同與轉型調整

導讀：“十二五”期間，城市轉型發展成為城市化的主旋律，同時東、中、西部城市所處的發展階段、自身特點，以及面臨的問題既有共性也有不同，因此戰略重點和發展路徑也存在異同之處。總的來說，東部城市空間結構轉型的重點是以合理布局人口和產業為導向；中部城市由于重點承接東部現代制造業轉移，空間結構的轉型是以園區為重點進行配套基礎設施建設，同時注重區域一體化發展；西部的重點在“兩頭”，即注重大城市和中小城市的發展。

關鍵詞：東中西部城市 發展戰略 轉型調整

根據第六次全國人口普查數據公報，2010年我國城鎮人口達到6.66億人，城市化率達到49.68%。但同時，我國區域經濟發展存在東、中、西部之間較大的不平衡。2008年，中部工業化率比東部低2.9個百分點，比西部高3.72個百分點，比全國平均水平高1.9個百分點；東部地區人均國民生產總值為5365.64美元，同期城市化率為55.90%；中部地區人均國民生產總值4303.32美元，同期城市化率為40.90%；西部地區人均國民生產總值2308.83美元，同期城市化率為41.50% 。

一、東、中、西部城市轉型發展的內因——發展階段

從城市化發展的總體進程看，我國已經處于城市化高速發展階段，但由于經濟發展不平衡，東、中、西部城市化的階段化差異還是非常明顯。東、中、西部城市各自所處的不同發展階段決定了她們轉型的必然性，也是她們轉型的內因所在。

（一）東部城市——服務經濟的輻射能力提升階段

東部城市的經濟發展水平較高，上海、南京、杭州、蘇州、無錫、廣州、深圳、濟南等區域核心城市人均國民生產總值基本超過了8000美元。根據世界城市化發展規律，城市發展已經到了重化工業中后期，轉型為該階段的主題。這一階段的特征，主要體現在“城市第一定律”與“城市第二定律”相互作用，上海、深圳、蘇州、無錫等高度發達城市以“城市第二定律”作用為主。在“城市第一定律”作用下，城市的重化工業發展到一定階段，必然向第三產業轉移。這一規律特別是在全球經濟危機的影響下，在東部地區整個區域表現得尤為明顯。“城市第二定律”即當第三產業發展到一定階段，就面臨了迎接先進制造業的挑戰，這就是先進制造業在提升能級、自主創新和世界市場的份額等諸多方面都比傳統工業有質的飛躍。例如東京在現代服務業迅速發展的同時，仍然保留著強大的現代制造業，在工業轉移的背景下，東京出現了一批創新型中小企業，從而繼續保持著東京主導工業的發展態勢。這使得我們需要在城市轉型過程中，必須處理好服務經濟與制造業之間的關系。因此，這一階段城市轉型的關鍵是構建有利于城市發展的服務經濟體系，而且服務經濟體系不是割裂的，是與經濟、社會、科技、文化相互融合的生產性服務業與消費性服務業相結合的體系。

（二）中部城市——現代制造業帶動現代服務業發展階段

目前，中部城市正處于城市化發展的加速時期。同時，與西部相比，中部城市化水平大大滯后于工業化水平。一方面，西部地區資源豐富，資源型城市建設具有后發優勢，對區域發展起到較大作用。另一方面，長期以來我國支持西部工業化發展的政策，大型重化工業企業的“企業建城市”模式對城市化的支持力度較大。面對具有資源優勢、政策優勢的西部和市場化程度、開放程度較高的東部，中部城市在我國區域發展戰略中無法把要素與體制機制因素有機融合起來，沒有真正起到“承東啟西”的銜接作用，這也是造成中部城市化水平大大滯后于工業化水平的主要原因。因此，中部地區正處于在東部地區構建服務經濟過程中，東部制造業通過“騰籠換鳥”的趨勢必然需要中部地區進行承接，并且要通過承接制造業轉移帶動現代服務業的發展。

（三）西部城市——資源及延伸制造業發展階段

從世界城市發展的規律看，要素資源支持城市化階段實質是重點以資源相關產業帶動城市化發展，仍然處于是城市化初級階段。目前，西部地區逐步從城市化初級階段結束，開始進入城市化加速階段，體現在支柱產業從資源開發為主向資源深加工及相關制造業延伸。同時，相比中部地區，西部地區城市化呈現超常發展的趨勢，主要是由于我國西部許多城市的發展是“三線建設”時期國家工業布局調整的結果，外部導入的人口、技術、文化占相當大的比重，再加上西部開發十多年的政策優勢，帶動了西部地區城市化發展。另外，這也與西部地區人口基數低有關。隨著城市化進入加速階段，西部地區城市化的超常發展的不可持續性開始顯現。主要體現在雖然城鎮體系框架初步形成，但結構非常不合理，集中表現為大城市和中小城市數量少，城市之間相互封閉，缺乏有機的聯系。城鄉二元經濟結構和城市產業二重經濟結構十分突出等。例如2007年底，甘肅省形成了五級城鎮體系，其中100-200萬人口以上、50-100萬人口、20-50萬人口、10-20萬人口、10萬人口以下的城市的比例為1：1：10：2：3，城鎮體系呈現出兩頭小、中間大的格局。

二、東、中、西部城市轉型發展的外因——外部環境

總體上看，城市轉型的外因是由于我國整體區域發展差距大，發達地區與欠發達地區都必須通過資源要素的轉移尋求在更大范圍內優化配置資源。全球經濟危機的爆發加劇了外部環境對東、中、西部城市轉型的影響，但由于東、中、西部城市所處的區域不同，自身發展的實際不同，對外部環境的反應也各不相同。對東、中、西部不同的城市而言，城市化過程中的某些優勢可能成為劣勢，某些矛盾既可能逐步放大為發展中的瓶頸，也可能轉化為有利因素。

（一）東部城市轉型外因——資源和成本

近年來，東部地區工業發展中土地、水資源、生態環境等約束性矛盾日益突出，逐步成為城市發展的瓶頸。與之相應的勞動力等生產要素供給趨緊、產業升級壓力增大、企業商務成本不斷提高等問題，加之改革開放初期的政策優勢逐步喪失，使東部發達地區增長速度明顯放慢。蘇州工業園區、經濟開發區等地已經開始考慮進行“無土招商”。同時，城市經濟高速發展過程中帶來的社會服務性需求上升，新二元結構、收入分配、福利等社會問題在經濟速度放緩的情況下顯現出“放大效應”，逐步成為發展的瓶頸，對城市的可持續發展帶來很大壓力。另外，全球經濟危機對以外向型為主導的一些東部城市也帶來了直接影響。

（二）中、西部城市轉型外因——東部產業轉移

在資源和成本壓力下，東部地區重點發展高附加值的戰略性新興產業和金融、貿易、航運服務、生物科技、信息等現代服務業。在這種情況下，東部地區通過“騰籠換鳥”逐步實現現代制造業產業鏈下端的技術密集型、勞動密集型和資金密集型產業的中西部轉移。中部地區具有商務成本低、鄰近東部市場的區位優勢，以及較為雄厚的制造業基礎和人才資源，成為承接東部技術密集型和資金密集型產業轉移的首選地。例如，2010年1月12日，國務院正式批復《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，安徽沿江城市帶承接產業轉移示范區建設納入國家發展戰略，為推進安徽參與泛長三角區域發展分工，探索中西部地區承接產業轉移新模式，也為中部地區加速崛起點燃了助推器。同時，皖江城市帶靠近東部，以合肥為中心，半徑500公里覆蓋上海、江蘇、浙江、河南、江西、湖北、山東、安徽七省一市，這一區域經濟發展水平高，消費潛力巨大。合肥更是以其良好的制造業技術和人才基礎，吸引了海爾、江淮汽車、安凱客車、佳通輪胎、聯合利華、美菱電器、榮事達、合力叉車、格力電器等知名企業的入駐，成為制造業基地。西部城市由于具有資源優勢和西部大開發的政策優勢，大大提升了與東部地區合作的地位和機會。例如，廣西具有的“西南出海大通道”區位優勢，西部開發和國家區域發展的政策疊加優勢逐步凸顯。在此基礎上，簽訂了《進一步深化桂滬合作的框架協議》，合作領域涵蓋了重點經濟區、金融、主要產業、市場開拓、制度建設等諸多方面，突出了合作的戰略性、高層次與互補性。

三、“十二五”期間東、中、西部城市轉型的總體戰略

“十二五”期間東、中、西部城市轉型的總體戰略思路是三個地區共性的問題，集中體現在六個方面。

（一）轉變理念是城市轉型的關鍵

我國總體上還處于重化工業階段，城市化的發展經驗主要還是以招商引資為主的制造業發展模式為主。這種模式比較適應工業化大生產方式，其發展理念突出地表現為“直線型”發展，即單純強調以土地、資源、政策來換取增長，以投資拉動增長，以規模求得增長。發達國家已經經歷了這種模式，經過多年的發展，已過渡到以服務經濟發展理念來支持城市發展，即從經濟增長向經濟社會發展轉變、從增量擴張向存量優化轉變、從要素布局向制度安排轉變、從空間結構設計向功能設計轉變、從服務性規劃向公共性規劃轉變、從建設向治理轉變等等。因此，不論東、中、西部的城市，都要轉變以往以土地、資源和政策等要素來爭取項目的傳統觀念，以依靠科技、依靠人才、依靠創新的新型工業化和城市化發展理念引導城市發展，推動城市從工業型階段順利過渡到服務經濟時代。

（二）內涵發展是城市轉型的根本

城市的內涵型發展強調城市的結構優化、功能完善、綜合實力強，強調城市發展的內在需求，而不是片面強調數量增長、規模擴大、空間拓展等外在形式。從國內外城市發展規律看，城市轉型只有走內涵式發展的道路，才能真正適應環境的變化，并保持城市的可持續發展。例如，美國鋼城匹茲堡從單純依靠鋼鐵業，轉變為融合新技術、醫療保健、教育和金融服務業為一體的與自身需求相適應的內涵式發展道路，成為300多家美國和跨國公司的總部所在地。

（三）功能轉型是城市轉型的核心

以往我國城市發展中重經濟、輕社會文化；重建設、輕戰略；重空間、輕功能；重項目、輕配套的現象很多。例如，我國許多地區的工業園區規劃建設目標是工業基地，配套設施的建設跟不上，往往造成園區與城市“兩張皮”現象，園區功能與城市功能脫節。這種現象比較普遍，也逐步引起重視。目前，一些發達地區開始以產城融合為重點進行城市功能轉型，但一些中西部城市仍然在走發達地區工業基地建設模式的老路，再進行轉型時往往要付出更高的成本。

（四）突出地方特色是城市轉型的重點

任何城市轉型都不能脫離當地的資源要素、區位條件，以及經濟、文化、科技等實際。例如景德鎮，經過1000多年的大規模開采，已進入瓷礦資源枯竭期，在國家發展改革委的公布的“第二批32個資源枯竭城市”名單中榜上有名。景德鎮抓住國家對資源枯竭型城市財政支持的機會，緊緊圍繞“瓷都”這一品牌，高標準打造國家陶瓷高新技術研發基地、國家陶瓷教育和人才培養基地、陶瓷高新技術產業開發區和國家陶瓷產業基地、陶瓷技術和藝術國際交流中心和產業集群基地，形成以高新技術陶瓷引領的制造產業；同時，開放景德鎮御窯場遺址、景德鎮民窯博物館、中國陶瓷博物館等，發展瓷都文化，用文化產業來推動當地旅游業，讓旅游產業成為當地的又一經濟增長點。

（五）社會轉型是城市轉型的支撐

社會轉型對城市轉型的支撐作用將隨著城市的發展而顯現出來。從廣義上講，社會轉型將構建新型社會保障體系，完善城市發展的軟環境；從狹義上講，社會轉型將通過對經濟增長方式提供必要的保障。例如，上海市張江、漕河涇等高科技園區的高端人才往往看重的不是薪水本身，而是注重子女教育，由于子女教育方面不能滿足他們的需要而另選其他城市的現象有許多。

（六）明確主體是城市轉型的保障

在城市化進程中，行政和經濟手段的推動作用都十分重要。但從我國城市發展階段看，以“政府為主導推進城市化，以市場為主導推進工業化”的模式應該成為“十二五”期間的主要模式。行政區劃問題在“十二五”期間將還是我國城市化面臨的主要矛盾。行政區劃問題在東部發達地區已經有了區域一體化的經驗，但中西部城市發展過程中，往往還是要面對由于地方利益導致的惡性競爭，這就需要通過政府之間的合作打造城市總體發展平臺，以市場為主導，推進工業化發展。

四、“十二五”期間東、中、西部城市產業轉型的路徑

根據東、中、西部城市城市發展實際，其轉型的路徑和重點各有不同。

（一）東部城市產業轉型發展路徑——“保留、優化、提升、創新”

保留既有產業中適合東部城市的先進制造業和高科技產業。這些產業兼具高科技和高產能的特征，對于推動東部城市產業轉型、提升經濟效益、推動產城融合具有重要意義。例如，東部沿海地區可以對石化、機械及汽車零部件、服裝等制造業實現產業鏈主要環節的空間配置優化和分解，拓展產業鏈布局。在發展進程中，需要擴大對外研發合作、整合產業鏈，以培育優勢產業集群為目標，提升區域乃至國際競爭力。

通過推動東部城市傳統產業的高端可持續發展，優化提升符合現代服務業發展方向，能夠為東部先進制造業發展提供研發、銷售、技術服務等支撐服務的生產性服務業。同時，要注重提升能夠為產城融合發展提供支撐的商業商貿、生活休閑等傳統消費性服務業。

以創新的視角鼓勵和培育新興現代服務產業，同時，加大現代服務業領域的改革和開放力度，積極引進國內外知名現代服務業企業和品牌，形成內外并舉的開放式現代服務產業集群。另外，要大力發展總部經濟，提升城市的產業能級。

（二）中部城市產業轉型發展路徑——“優化、提升、延伸、預留”

中部城市大多數都具有重化工業基礎和技術優勢。優化提升就是通過引進項目體量大、企業資本有機構成高的裝備制造業，并圍繞這些大型項目優化空間布局，形成大規模制造業與城市協調發展的格局。例如，長沙市積極引進重化大項目，推動長沙工業上體量、擴規模、增能級，并整合優化“兩區八園”，通過點軸開發與網狀開發相結合，構建起放射狀的“三區三帶”工業經濟新格局。

延伸包括產業的區域發展延伸和產業鏈延伸兩個方面。區域延伸發展方面，中部城市的產業布局要站在區域的高度進行規劃，重視周邊城市產業資源的布局，積極引導產業和產業鏈向周邊區域延伸和融合。這在長三角、珠三角、環渤海等市場化程度發達的東部區域已經開始形成產業聯動規劃的格局。產業鏈延伸方面，要走“精深重工”帶動“高效輕工”的發展之路，積極發展附加值高的深加工產業，提升產業資源轉化能力，把產業規模轉化為經濟規模。

預留是借鑒東部發達地區以往的工業發展經驗和教訓。目前，東部地區土地資源緊張是不爭的事實。但同時，張江高科技園區、漕河涇經濟開發區、蘇州工業園區等眾多的工業園區容積率卻比較低，影響了土地產出率和城市發展效率。因此，預留部分土地是面向未來的城市發展之路。香港就嚴格控制土地開發強度規劃，建設緊湊型城市，為未來優勢產業留有發展空間。

（三）西部城市產業轉型發展路徑——“引進、吸收、創新、集聚”

引進就是要用好用足國家的西部政策，根據本地產業基礎和文化特色，通過引進東部產業，形成城市發展的主導產業。

創新主要是通過加大改革開放力度，創新市場環境，為企業發展提供優化產業環境。目前，西部市場壟斷現象還在許多地區和城市存在，阻礙了東部企業去西部投資的步伐。同時，在產業選擇方面，由于地方利益驅動，許多城市往往還在走東部發達地重復建設、惡性競爭的老路。

西部地區由于人口少，面積大，往往影響了產業和人口的集聚，影響了城市的發展。一般來說，現代服務業的人口聚集程度要高于現代制造業，但西部城市的產業仍然要以制造業為主，這就需要城市發展過程中以集聚為核

心，充分考慮制造業與服務業的關系，考慮融合布局與發展。

五、“十二五”期間東、中、西部城市空間結構轉型的路徑

東、中、西部城市空間轉型的重點各部相同。總的來說，東部城市空間結構轉型的重點是以合理布局人口和產業為導向；中部城市由于重點承接東部現代制造業轉移，空間結構的轉型是以園區為重點進行配套基礎設施建設，同時注重區域一體化發展；西部的重點在“兩頭”，即注重大城市和中小城市的發展。

（一）東部城市空間結構轉型路徑

一是控制大城市中心城區人口。目前，東部地區大城市城市化率大多數都接近或超過了70%。根據世界城市發展規律，逆城市化階段應該到來，但城市中心城區人口仍然過度集聚，造成邊際效應遞減，也帶來了一系列的社會問題，影響到城市的綜合競爭力。因此，控制大城市中心城區人口是“二十五”期間大城市的主要任務之一。二是注重新城建設。為了引導中心城區人口向郊區疏散，合理布局產業，東部城市紛紛進行新一輪的新城建設。本輪新城規劃的起點應是“城”，在人口、產業、配套基礎設施之間具有相互緊密聯系的綜合功能，而不同于以往規劃的具有單一“工業基地”功能的衛星城。三是注重產城融合。在新城建設過程中，要充分考慮產業分工明確、空間形態融合、功能聯動發展態勢，成為新城發展的主要載體。四是立足周邊區域，完善區域城鎮體系布局。東部城市的發展要考慮區域一體化，與周邊形成布局完善、聯動發展的城鎮體系。

（二）中部城市空間結構轉型路徑

一是注重產業布局。中部城市要以合理優化園區布局為重點，發揮園區的載體作用。同時，中部地區相對市場資源、社會資源相對豐富，要重點進行整合。二是大力推進區域一體化進程。中部城市空間布局要注重區域一體化發展，更要與東、西部城市進行聯動，融入國家區域發展總體戰略發展。三是注重基礎設施的配套。中部城市的大力發展園區的同時，要吸取東部地區園區建設的經驗和教訓，注重配套設施建設，注重園區軟環境建設。

（三）西部城市空間結構轉型路徑

一是注重首位城市的戰略定位。西部城鎮體系不完善，就必須發揮首位城市的輻射帶動作用，就需要明確首位城市的戰略定位。目前，西部一些大城市開始認識到城市定位不能僅僅是資源型城市，而是要成為區域中心城市。二是完善城鎮體系布局。筆者認為，由于西部地區人少地廣，“十二五”期間西部城市應選擇“增長極”模式與“點軸開發”相結合的模式，“網絡開發”模式由于分散資源，不建議大范圍采用。三是注重中小城市之間的聯系。西部地區要以中小城市發展為主，形成對大城市的支撐，逐步使城鎮體系向規模化、合理化方向發展。

注釋：

① 遲福林：《發展方式轉變與城市化戰略》，南方日報網絡版，2010-07-13。

② 權衡：《世界城市轉型的一般規律與上海的創新戰略》，《上海城市管理》雜志，2011年第1期。

責任編輯：張煒