公共管理視野下市容環衛宏觀政策的價值取向

導讀：隨著城市現代化建設及管理的不斷推進，市容市貌及環境衛生管理成為了評價一座城市綜合管理水平的重要“軟指標”。為進一步優化市容環衛行業宏觀政策的價值取向，本文以公共管理學理論為支點，通過分析該行業具有的較強外顯性、顯著波動性、系統關聯性等七大特點，提出了七項針對性建議，為政策的細化和執行提供了依據。

隨著城市現代化建設及管理的不斷推進，市容市貌及環境衛生管理成為了評價一座城市綜合管理水平的重要“軟指標”。如何更進一步把握市容環衛行業特點，從宏觀層面優化管理路徑的選擇為下一步執行層面確定技術路徑提供方向，應成為當下思考及研究的首要關注點。本文旨在從公共管理學角度審視市容環衛行業特點，并探討宏觀政策應有的基本價值取向。

一、市容環衛業特點的公共管理學解讀

（一）較強外顯性

市容市貌是指城市的外在容貌。按照市容管理條例定義，包括建筑景觀、公共設施、環境衛生、園林綠化、廣告標志、公共場所等六個方面。而按其字面含義，則包括人視線范圍內的一切物體的外在顯現。因此，市容狀況的優劣，直接面對公眾，無時無刻不在接收公眾的評價與監督。

（二）顯著波動性

市容市貌的外在表現隨著時段、人群等因素，具有顯著的波動性。與其他行業相比，短時間內較易達到管理目標，但只要稍加松懈，問題極易回潮，是對管理者工作耐心及韌性的考驗。

（三）系統關聯性

市容環境治理是個綜合性概念，涉及方方面面，是多種行業的聚合體，如市政、水務、農業、房地、環保等，單靠一家之力難以解決整體問題。

（四）即時需求性與長期排斥性并存

一方面，居民日常生活的基本需要呼吁菜場、公廁等公共設施能“隨手可及”；另一方面，這些公共設施一旦建成，或多或少對周圍環境產生一定影響，即使所有人都希望建成這些公共設施，也都不希望這些公共設施建在自己附近。管理學上有個“鄰避效應”，是指垃圾場、殯儀館、核能電廠等鄰避設施，雖然必須配置，但對附近居民產生一定的負面影響，由此滋生“不要蓋在我家后院”情結，使環衛等基礎設施的選址陷入兩難境地。

（五）較低經濟效應

良好的環境具有很強的正的外部效應，但是幾乎不直接產生經濟效應，不直接表現為GDP的增長。在可支配經費有限的情況下，政府行政首長往往對此不夠重視，較難優先納入決策視線。

環衛服務市場化、企業化運作，政策層面尚未完全放開，未形成企業主導的完全競爭市場。與建筑領域民營品牌多元化相比，私有資本入市少有問津，導致環衛服務行業的技術創新度和高產品附加值等現代服務業特征尚不明顯。

（六）公眾責任主體意識缺位

以政府為主導提供環衛服務，其直接效果是高效率地保障環境清潔，但同時也產生了不良的附帶影響，即公眾自身不愿履行保護環境清潔的責任，不承擔義務而免費享受成果，無意間形成了“搭便車心理”，導致公眾自律意識缺位，并將市容環境責任推脫到政府身上。

（七）多元利益訴求難以權衡

亂設攤是影響市容的一大方面，也是城管執法的主要整治任務。面對占道經營，如果不管，一旦發生臟、亂、堵現象，肯定會有市民投訴，要管也很難管。若使用文明方法，往往效果不理想；若使用強制手段，就容易出現矛盾、沖突，使城管成為眾矢之的。而某些地區執法不公、暴力粗放的城管執法模式，也使城管整體形象“妖魔化”。管與不管陷入兩難境地。

二、公共管理視野下市容環衛業宏觀政策的價值取向

（一）構建雙維度模型，明確市容整治重點

鑒于市容整治工作的面廣事雜特點，為實現管理資源優化配置，按照公眾需求輕重緩急做好市容整治工作，現引入雙維度分析模型：即分別以市容整治項目（如道路保潔、店招店牌、河道保潔等）的“需求度”（公眾及管理部門共同選擇）和“管理現狀”（公眾及管理部門共同評價）作為縱、橫坐標，建立第一、第二、第三、第四共四個象限，根據項目所進入的不同象限，分別采取不同的管理對策，如圖1及表1所示。通過對整治項目的定期分析，實現動態評估、優先整治的目標。

（二）以及時反映、快速糾正原則降低波動性

管理學上有個著名的“破窗理論”：如果一個房子窗戶破了沒有人去修補，隔不久，其它的窗戶也會莫名其妙地被人打破。同樣，一個很干凈的地方，人們不好意思丟垃圾，但是一旦地上有垃圾出現后，人們就會毫不猶疑地丟棄垃圾。這個理論表明，及時矯正和補救正在發生的局部問題，對于防止形勢急劇擴大起到關鍵作用。市容整治成果的保持，就需要建立及時反映、快速糾正的機制和隊伍，以相對較小的巡查成本和糾正成本，減少問題擴大后的高整治成本支出，有效節約資源。

（三）建立扁平化、矩陣式管理組織，克服系統關聯性

現代組織改革理論發現，通過壓縮管理層次和增加管理幅度，可以提升組織的行動力，增強管理效率。而選調來自不同部門的人員組成專門從事某項工作的矩陣式機構（如市政市容聯席辦公室），既保證了專業性，又能防止各部門相互推諉。但此類組織的構架必須滿足三項條件，才能發揮應有的功能，即成員權責的對等化、信息資源的共享化和業務流程的一體化。

（四）以公平公開方式化解環衛設施“鄰避效應”

如何使環衛基礎設施周邊民眾的利益得到合理補償、觀念形成共識，是鄰避設施設置過程的關鍵所在。因此，主要的對策應重點顧及這兩個層面：一是在民眾利益層面，在設施選址過程中，選擇居住環境破壞成本最低的區域，并同步采取對鄰近社區搬遷等補償措施，以實現民眾利益的平衡；二是在民眾觀念層面，在設施運行后的具體監管中，必須保證信息的公開和透明，定期及時公布環境敏感因子等數值，并建立應急系統防止突發事件，使民眾相信鄰避設施的環境風險始終處于可控狀態，打消民眾疑慮。

（五）以成果多元化及產業健康發展提升經濟效應

將市容環境整治成果不僅僅停留在城市外在表現的提升上，使其更多元化、縱深化，有利于提高政府的主動整治意識，發揮其主觀能動性。一方面，適當的經濟獎勵及補貼能對工作開展直接產生明顯推動效應。另一方面，可采取授予政府差異化的“冠名稱號”、廣泛宣傳其優秀作法、無償提供本部門專業服務等手段，提高積極性。

環衛行業在國外被冠以“靜脈產業”的稱號，成為了實現循環經濟的現實途徑，但目前市容環衛行業仍存在行政干預較多、競爭性較弱、產品及服務利潤附加值較低的狀況。根據當代政府治理理論，民營化、合同外包、產權交易等市場化工具可以成為行業發展的助推劑，雖然建筑領域市場化后產生了“權力尋租”現象，但同時也為環衛行業的市場化提供了經驗。進一步引入可控的市場機制，鼓勵企業增加經營產品種類、創新作業技術將是行業健康發展的渠道。

（六）落實“污染者付費”政策，使公眾責任意識歸位

公眾責任主體意識的缺位，在于其權與責的不對稱性。對于水、電、氣等準公共物品，普遍采用“使用者付費”的原則，能有效防止個體無節制地過渡使用資源。而在目前由政府統一提供環衛服務且不收取垃圾處置費的情況下，以“污染者付費”為原則，對于隨意破壞環境的個體采取經濟、名譽等處罰，并將處罰落實到位，可以約束公眾的行為，大幅降低公眾的搭便車現象。

（七）謀求包容性發展，尋找不同需求層次下的利益平衡點

從馬斯洛需求層次理論角度分析，人的需求從低到高依次為生理、安全、社交、尊重和自我實現這五個層次，只有在滿足了較低層次需求的基礎上，才會追求更高層次的需求。公安、環保、安全等執法解決的是整體人群的安全、生存等問題，屬低層需求，其代表的群體統一，價值取向單一，不易引發矛盾，強力執法成為民心所向；而城管執法解決的是優勢人群的“面子”問題與弱勢人群的“肚子”問題，反映的是城市化進程中城市管理秩序與弱勢群體生存法則的沖突，其代表的群體分散，價值取向多元，較易引發對立，見表2。

剛剛落幕的2011年博鰲亞洲論壇主題為包容性發展，該理念尊重多元需求，倡導發展機會均等下的社會正義，這也逐漸成為國際社會推崇的新準則。同樣，在城管執法過程中，只有“面子”問題適當地包容“肚子”問題，才是社會和諧、人人平等的體現。柔性執法、以疏為主，在現有法律的運行邊際上適當降低管理強度，尋求優勢群體及弱勢群體的利益平衡點，是保證全盤穩定的重要突破口。

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