英國的社會保障制度建設及啟示(下)

三、英國社會保障制度面臨的幾個難題

英國以其社會保障制度建立早、體系全為世界范圍的社會保障制度建設作出了重大貢獻，但隨著國內國際環境的變化，高福利的社會保障制度面臨著嚴峻的挑戰。

（一）支出增長快，政府負擔重。從英國社會保障制度的發展來看，其在社會保險之中大量融入了社會救助和社會福利等元素，一方面使得社會成員的基本生活有了更加強勁的保障，另一方面，也逐步背上了福利色彩的沉重包袱。規模逐年倍增，項目增速迅猛，標準能上不能下，易上不易下。1975年，英國的社會保障開支總計為89.18億英鎊，占GDP的9.6％，占公共支出的20％，占消費者支出的14.1％。1983-1984年，社會保障總支出已經達到353.32億英鎊。1993-1994年更進一步增長為824.17億英鎊，再翻一番。1996年社會保障占財政支出的32％（不包括教育和健康服務）。1997-1998財政年度社會保障總支出達到941.13億英鎊，其中1997年政府用于社會保障性支出占GDP仍達到26.5％，其數量相當驚人。高水平和全面的保障不僅使政府的財政負擔過重，也影響了其他宏觀調控職能的發揮。其后至今數年，英國雖一直致力改革，著力減輕政府負擔，但效果不大。從社會保障的主體部分社會保險基金的收支看，隨著保障程度提高和保障范圍擴大，基金收支業已出現赤字，政府財政面臨空前壓力。

（二）結構有缺欠，負作用凸顯。英國社會保障支付項目從上世紀80年代初到90年代末發生了結構性的變化。80年代社會保障資金主要用于養老，約占一半左右，90年代末期減少至約三分之一，社會保障的重心由退休人員轉向了低收入人群。同時，英國社會保障待遇的支付方式分為與工薪收入無關聯和與工薪收入相掛鉤支付兩種類型。總體上，與收入相關支付對減輕貧困、達到社會保障本質目的較為有利，但對工作積極性的調動負面作用較大，為調查收入所花費的成本也較高。從醫療保障看，英國的醫療服務管理機構分為三級，即國家保健局、地方保健局和地區保健局，地區保健局負責提供具體的管理服務。病人就醫首先到家庭醫生的辦公室進行初步診斷和治療；家庭醫生認為有必要的，推薦到綜合或?？漆t院進行治療；病人出院后家庭醫生再為其提供護理和調養服務。私人醫療機構也提供部分服務，但所占份量很小，僅通過特需和優質服務發揮補充性作用。保障周密但也顯煩瑣死板；注重公平全民保障，但又顯效率不高。例如要求進行CT檢查需預約，時間一至兩個月不等。醫療機構存在機械主義和程序主義，有時因此延誤病情、錯失治療良機，從而顯得缺乏人性化和救死扶傷的人道主義精神。

（三）養懶并罰勤，社會有惰性。對于普通民眾而言，高福利、高補貼的社會保障措施確實帶來了不少實惠，縮短了各階層之間的收入分配差距。但過高的失業待遇和項目齊全的社會救助，使一些人感到失業不失業無關緊要，有工作最好、沒工作也無所謂，反正有較高的失業保險待遇和生活補貼可以領取，造成部分人坐享社會保障現象的出現。而對在崗人員來說，工資收入要征收一般所得稅，而社會保障各項福利待遇則一概免征所得稅，這不僅挫傷了在崗人員的工作積極性，也導致了一些在崗人員小病大養、無病呻吟現象日漸增多。這既影響了勞動生產率的提高，也影響了企業的經濟效益和長遠發展，從而使整個國民經濟和社會發展受到損害。高福利要有高稅收作保證，但高稅收又導致了企業生產經營成本的上升，從而削弱了企業的市場競爭力；同時，高補貼導致了人們懶惰思想和懶怠行為的出現，工作積極性和創新精神衰減，影響了經濟社會發展長期動力的保持和發揮。此外，高賦稅還造成了資產擁有者和科技人員的大量外流，這種不正常的人才外流對英國的經濟和社會以及大眾心理都產生了消極影響。

（四）機構顯臃腫，運行成本高。為推進實施“福利國家”政策，英國在長期的社會保障制度發展過程中陸續建立了一個龐大的管理機構集中統一管理全國的社會保障各項工作，由政府有關部門及分布在各地的500多個辦事機構負責管理和實施。其中，中央的管理機構有近萬名工作人員，還有上百萬的人員在各地區、地方機構中服務。醫療保障中家庭醫生則由近百個家庭醫生委員會組織服務。如此龐大的運轉機構不僅運行成本大，且消費性的非物質生產部門過于膨脹，本身在一定程度上就制約了國民經濟的健康發展。

（五）改革分歧大，實施陷兩難。從上個世紀70年代以來，英國就開始對其社會保障制度進行改革。1978年撒切爾政府頒布了養老保險法案：一是通過多種辦法，適當降低待遇和低津貼水平，減少支出規模；二是調整養老保險制度的運行機制，適當減少政府的責任，增加個人的義務，鼓勵私營部門提供養老保險服務。但到上個世紀90年代末，英國的養老保險制度改革出現了部分老年人收入下降較快，貧困現象增加，低收入者參保負擔重，以及養老保險基金管理方面出現問題等負面情況。1997年英國又出臺了養老保險的修正和補充條例，對養老保險制度進行進一步的調整改革。醫療和失業等方面的保障制度也在不斷進行調整完善。為適應歐盟一體化進程推進的要求，布萊爾政府又進一步調整和改革社會保障制度：實施更加有效的社會保障制度，強調權利和義務的對等，提出“不承擔義務就沒有權利”的口號；強調變消極福利為積極福利，通過促進就業獲得和增加保障，強調教育和職業培訓的重要性；變“社會福利國家”為“社會投資國家”，強調國家、社會組織和個人都應投資參與社會福利的供給；加強對高齡老年人、殘疾人等社會弱勢群體的服務和保護，促進社會團結。目前的卡梅倫政府也對社會保障政策進行調整并努力減少其中的一些矛盾和解決一些問題。盡管英國從上個世紀至今進行了多次改革，但似乎越改陷得越深，形式改，受益程度和受益范圍改不了，面臨只能高不能降、只能進不能退，不改不行但改革難度又極大的兩難境地。政府千方百計推改革，民眾維持現有水平呼聲高，學術界也多持反對意見，改革阻力很大，艱難前行。

四、英國社會保障制度建設與改革對我們的啟示

（一）以先進的理念引領社會保障制度建設。以社會保障受益的普遍性為原則，英國在社會保障立法中明確確立了絕不讓任何一個英國國民游離在社會保障體系之外的全民保障原則，強調社會保障是公民的一項基本權利，實行全民福利。這一先進理念100多年來一直引領著英國社會保障走向輝煌的頂點，也對世界各國建立完善社會保障制度產生了重大影響。目前我國的社會保障中，除了基本醫療保險基本實現了制度的全覆蓋外，基本養老保險還需要盡快制訂城鎮無職業居民的基本養老保險政策、黨政機關及事業單位的養老保險制度，同時還應當研究少年兒童的社會保障制度。但即使實現了制度的全覆蓋，要實現應保盡保還需要加快步伐、加大力度、加強工作。在推進過程中，先進的理念尤為重要。要牢固確立“全面覆蓋、全民保障”的理念，堅持社會保險“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，著力實現應保盡保，最大限度地保證社會公平，實現經濟社會可持續發展，讓全體人民共享改革發展成果。

（二）社會保障水平要與國家的經濟發展水平相適應。一個國家的社會保障制度與其經濟狀況密切相關，保障水平一旦提高則難以降下來。英國的福利社會模式發展至今，走過了繁榮輝煌的歷程。第二次世界大戰后，英國率先宣布已成為向人民提供“從搖籃到墳墓”福利的國家。然而進入上世紀70年代以后，由于社會經濟發生了很大變化，隨著社會福利費用不斷增加，國家財力已越來越難以為繼，英國不得不對其社會保障制度進行一系列旨在減輕國家財政負擔的改革。我國是世界上最大的發展中國家，現階段仍處于社會主義初級階段，我國人口規模大且目前已開始進入老齡化社會，典型的未富先老對我國是一個嚴峻的考驗。這一國情決定了我們不能走英國社會保障制度無所不包的老路。應該注意不能超越我國的基本國情，保障水平要適度，不宜太低，太低起不到保障的作用；也不宜過高，過高容易產生依賴思想，不利于推動經濟的健康發展。要充分考慮制度的可持續性，在遵從社會協調發展與長期資金平衡的需要上進行科學決策，實現社會保障事業的可持續發展。

（三）注意明確社會保障制度中政府、用人單位、社會和個人各自的責任和義務。英國福利型的社會保障制度是建立在高稅收、高消費、高福利基礎之上的。政府是社會保障的支配主體，必須以大量資金提供支撐。一旦失去可靠的資金來源，社會保障就會面臨“無米之炊”，特別是社會保障的福利剛性特征，可上不可下，可升不可降，最終讓政府財政承受著巨大的負擔。英國社會保障制度的經驗和教訓警示我們，以國家為主體的社會保障制度及“福利國家”，需要有較強的經濟實力和雄厚的財政能力作支撐。鑒于此，我國社會保障制度不能簡單照搬發達國家政府承擔主要責任的做法，而應該走兼顧效率與公平，推行以社會保險為核心，國家、單位、社會、個人承擔相應責任，適應社會主義市場經濟體制要求，適用于城鄉各類保障對象，資金來源多渠道，保障方式多層次，覆蓋全體人民，權利義務相對應，管理服務社會化的適合我國國情的社會保障制度新路子。社會保障資金的投入，要堅持以國家為主，同時明確用人單位、社會和個人在其中的責任與義務，正確處理好社會保障制度中政府、用人單位、社會和個人之間的關系。進一步明確社會和個人在社會保障制度中的地位，體現個人權利與義務相結合，杜絕“養懶人”現象?？茖W核定社會保障投入的增長速度，確保社會保障的發展與經濟社會發展相適應。與上述模式相適應，我國社會保險的籌集方式只能采用繳費制，而不宜改為稅收制。

（四）社會保障必須與就業促進相結合。英國失業保險水平高，由此滋長了社會惰性等問題，后實施了降低失業保險水平、嚴格失業保險金發放等改革措施，取得了一定效果。我國的失業保險基金還嚴重不足，還遠沒有實現應保盡保，應加大擴面力度，提高征繳率，多渠道籌措資金。同時，應嚴格失業保險待遇的發放，對放棄或不珍惜再就業機會的人員，不予發放失業保險金，以激勵他們重新就業；合理確定基金的使用范圍，逐步增大失業保險基金中用于技能培訓、轉崗訓練、職業介紹等再就業服務的比重，促進再就業工作。

（作者系廣西壯族自治區人力資源和社會保障廳副廳長）