英國的社會保障制度建設及啟示(上)

2011年1月10日至27日，我隨人力資源和社會保障部組織的英國社會保險政策培訓團一行19人赴英國進行培訓。這次培訓緊密結(jié)合社會保障工作實際，圍繞了解學習和考察研究英國社會保障制度的建設和管理經(jīng)驗來展開。在英期間，培訓團先后在英國工作與養(yǎng)老金部、英國衛(wèi)生部、英國招聘委員會、英國皇家志愿者總署、英國人力資源發(fā)展特許研究院、蘇格蘭社會服務委員會、世界500強英國法通保險集團公司、英國經(jīng)濟事務研究院等機構(gòu)和部門，參加了多場社會保障主題報告會，并聆聽了多位專家學者的授課。通過聽取主題報告和培訓講座、互動研討、座談交流、實地考察等方式，對英國社會保障制度的建設和管理等情況有了較為全面的了解，達到了預期效果。

一、英國社會保障制度建設的基本情況

英國是一個聯(lián)合王國，面積24.41萬平方公里，人口6140萬。英國是世界上第一個工業(yè)化國家，也是世界上最早建立社會保障制度的國家之一。英國社會保障制度不僅規(guī)模大，而且結(jié)構(gòu)龐雜，覆蓋了所有人群。從社會保障體系的構(gòu)架而言，包括社會保險、社會救助、社會津貼三大部分； 從支付內(nèi)容看，對老年人的保障有養(yǎng)老金和圣誕禮金等，對長期疾病、殘疾和無能力者的保障有疾病照料、戰(zhàn)爭年金、法定疾病補貼等，對短期疾病的保障有法定疾病支付等，對家庭的保障有兒童津貼、單親補貼、住房津貼等，對失業(yè)人員的保障有失業(yè)救助等，對特殊社會成員的津貼有寡婦給付金、戰(zhàn)爭寡婦年金、兒童特殊補貼、工傷死亡補助等，支付項目多達幾十個。據(jù)統(tǒng)計，每個英國國民每年享受社會保障待遇均在2000英鎊以上。社會保險制度是英國社會保障體系的主體，占了整個社會保障支出的70%。社會保險包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五個險種，覆蓋了社會成員由于年老、疾病、失業(yè)、職業(yè)傷害等各種情況帶來的生活和身體健康風險。

養(yǎng)老保險是英國社會保險制度的主體，其收支占社會保險收支的最大份額。英國養(yǎng)老保險分為三個層次：第一是實行現(xiàn)收現(xiàn)付的國家基本養(yǎng)老保險，由兩部分組成：一部分是符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件的退休人員都可以得到相等數(shù)額的基礎年金。這是一種強制性繳費制度，由國家財政、雇主和職工共同負擔，由國家承辦并由政府承擔主要責任，人人有份，待遇標準相同；另一部分是于1978年正式實施的政府收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計劃，它與就業(yè)時繳費的年限相掛鉤，根據(jù)個人的實際繳費年限和基數(shù)區(qū)別確定。第二是由職業(yè)年金計劃和強制性的個人年金賬戶構(gòu)成，這是英國養(yǎng)老保險體系中最重要的組成部分。目前，第二層次養(yǎng)老金實行繳費確定型（DC）和待遇確定型（DB）兩種制度，但越來越多的職業(yè)年金計劃正在從待遇確定型（DB）轉(zhuǎn)向了繳費確定型（DC）。第三層次為個人自愿性的商業(yè)養(yǎng)老保險。國家通過鼓勵個人購買商業(yè)保險，為個人將來退休后仍能維持較高的生活水平提供保障。

英國是世界上最早實行全民醫(yī)療保險的國家，它的醫(yī)療保險制度是一種籌資和服務相統(tǒng)一的全民保健服務制度。公共醫(yī)療服務機構(gòu)為全體國民提供基本免費的醫(yī)療衛(wèi)生服務，其費用來自個人、雇主和政府，經(jīng)費90%來源于財政，10%由個人負擔。全體英國公民及在英國居住1年以上的外籍人士均能享受，目的是使每一個英國國民在免費或支付較低費用的情況下，盡可能方便地得到醫(yī)療保健服務。凡繳納了醫(yī)療保險費的勞動者，包括其供養(yǎng)家屬在內(nèi)都可享受國家統(tǒng)一的免費醫(yī)療待遇。英國居民在醫(yī)療保健系統(tǒng)的醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)，免費提供門診醫(yī)療和藥品，但對鑲牙、配眼鏡要收取少量費用。

英國的失業(yè)保險、工傷保險和生育保險采取現(xiàn)收現(xiàn)付方式，覆蓋就業(yè)人群。用人單位及其本人繳納失業(yè)、工傷和生育（后兩種保險個人不繳納）保險費，發(fā)生失業(yè)、工傷和生育事件，生活或健康出現(xiàn)風險時，領(lǐng)取相應待遇。

英國的社會救助制度是一種最低生活保障制度。主要針對生活水平低于社會最低標準的貧困家庭而建立。貧困家庭提出申請，經(jīng)過家庭經(jīng)濟調(diào)查，證明其收入來源確實不足而需要救助。社會救助的主要對象是收入不足以滿足最低生活需要的16歲以上居民；無力支付鑲牙、配眼鏡、外科手術(shù)等醫(yī)療費用的低收入雇員；領(lǐng)取失業(yè)保險津貼期限已滿但仍未重新就業(yè)者以及津貼收入不能滿足最低生活需要者；不受國民保險計劃保護的窮人，如被監(jiān)禁者的妻子兒女，無權(quán)領(lǐng)取養(yǎng)老金的70歲以上的老人和40歲以上的盲人，此外還有一些流浪游民，靠社會救濟生活的人。

英國還針對特殊人群的特殊需要建立了社會津貼制度。種類繁多，劃分細致，有對特殊人群的生活津貼，也有覆蓋人群范圍較為廣泛的教育、住房津貼。如殘疾人津貼、疾病照顧津貼、工傷津貼、孕婦補貼、法定產(chǎn)婦津貼、寡婦補貼、法定疾病津貼、住房補貼、兒童津貼、低收入家庭補貼、無勞動能力者生活津貼、圣誕節(jié)獎金等，涵蓋了各類人群的各類特殊需要，其目的是提高全社會的整體生活質(zhì)量。

二、英國社會保障制度的主要特點

英國社會保障制度的最大特點，就是全民保障，全面保障。對英國居民個人而言，其一生都不能不與社會保障制度發(fā)生或多或少的聯(lián)系；而對英國政府來說，隨著不斷的發(fā)展改革，已形成了一套極其完備、體系健全、門類繁多的社會保障體系。

（一）理論先導，立法固定

英國的社會保障制度源于17世紀的工業(yè)革命初期，但發(fā)展則是在上個世紀30年代世界經(jīng)濟危機、第二次世界大戰(zhàn)剛剛結(jié)束之初。經(jīng)濟危機和世界大戰(zhàn)凸顯了對社會保障的迫切需求，危機和戰(zhàn)爭也加快了國家在社會保障領(lǐng)域發(fā)揮干預作用的步伐。同時，經(jīng)濟的恢復和重建也需要社會保障在整個經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮基礎性的支撐作用。在凱恩斯國家干預理論的指導下，1942年著名的貝弗里奇報告誕生。貝弗里奇報告確立的普遍性原則、滿足最低需求原則、充分就業(yè)原則、費用共擔原則，作為戰(zhàn)后英國福利體系建設的4條基本原則，為英國描繪了一幅較為完整的現(xiàn)代社會福利國家的藍圖。貝弗里奇報告的問世，也標志著英國社會福利國家思想的發(fā)展已實現(xiàn)了由理論向?qū)嶋H政策的過渡。以貝弗里奇社會保障計劃為藍本，戰(zhàn)后英國頒布了《國民保險部組織法》（1944年）、《國民救濟法》（1945年）、《家屬津貼法》（1945年）、《國民保險法》（1946年）、《工業(yè)傷害法》（1946年）等一系列社會保障法案，形成了社會保障福利國家的基本法律框架。

（二）全民保障，統(tǒng)一管理

以社會保障受益的普遍性為原則，英國在社會保障立法中明確確立了絕不讓任何一個英國國民游離在社會保障體系之外的全民保障原則，強調(diào)社會保障是公民的一項基本權(quán)利，實行全民福利。不論地域差異或收入高低，每個公民都有權(quán)享受社會保障權(quán)益。以國家《社會保障法》為依據(jù)，社會保障項目由國家通過立法設立和確定。在國家統(tǒng)一立法下，由中央政府所屬的社會保障部負責集中統(tǒng)一管理全國的社會保障各項工作，這也使得社會保障各項福利待遇能有效實施到位。

（三）門類齊全，全面保障

英國社會保障制度項目包羅萬象，內(nèi)容復雜，規(guī)模巨大，保障范圍“從搖籃到墳墓”幾乎無所不包。廣泛而優(yōu)厚的公共補貼制度與社會保險相結(jié)合，構(gòu)成了平等程度和待遇標準都極高的社會保障。各項保障待遇標準都以法律形式固定下來，達到極為復雜和煩瑣的地步。如每項都有具體而明確的實施辦法，包括領(lǐng)取范圍、條件和標準等，即使是特殊情況，也都有詳細的規(guī)定。在英國社會保障部門的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，不同項目的申請、審查、發(fā)放等實行分類實施，由各相關(guān)機構(gòu)分級分別執(zhí)行。這充分體現(xiàn)了社會保障項目覆蓋面廣泛的特點，同時，確保公民的生活指標不低于政府規(guī)定的最低生活標準已成為國家的責任，享受社會保障權(quán)益真正成為公民的基本權(quán)利。

（四）強調(diào)平等，政府為主

法律規(guī)定，凡有勞動能力的人都必須按規(guī)定標準繳納費用，待遇給付與個人繳費掛鉤；所有公民享受救濟或津貼均以需要為準，而不受其他限制。為最大程度地增進社會福利，英國的社會保障制度在對兩個層次的保障（對所有人提供的基本保障和在這個基礎上提供的與收入相聯(lián)系的保障）水平上，體現(xiàn)了以公平為第一原則的做法，更多地考慮第一層次的需要。英國的社會保障制度提供給人們的保障主要是同整個社會收入或覆蓋的增長相關(guān)，個人貢獻的大小同所得到的保障沒有多大關(guān)系。受保人情況相同，得到的福利也大體相同。雇員工作崗位發(fā)生變化，更換雇主，福利水平不會受到影響。由于福利型社會保障制度是建立在高稅收、高消費、高福利基礎之上的，政府是社會保障的支配主體，政府必須提供大量資金。如一旦失去可靠的資金來源，社會保障就會面臨“無米之炊”，特別是社會保障帶有福利剛性特征，可上而不可下，籌資就顯得更加重要。英國政府支出的1/3用于社會保障，1997年總量接近1000億英鎊，1997年全社會用于社會保障方面的總支出約占GDP的26.6％。從籌資來源看，政府在資金供應上發(fā)揮了“主渠道”作用，提供了將近1/2的資金（48％），企業(yè)“貢獻”了1/4，個人繳納了15％。

（未完待續(xù)）

（作者系廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會保障廳副廳長、黨組成員）