守護高原的血脈

中國西北的黃土高原是一個生長和承載著無數神奇的高原。黃土高原不僅有著世界上最厚的金黃色的沃土，還有著為數眾多的河流。據不完全統計，在總面積達60多萬平方公里的黃土高原上，縱橫分布著27萬多條大大小小的河流，其中除了我國第二大河流黃河之外，流域面積在1000平方公里以上的黃河的支流，就有40多條。正是有了這眾多的河流，黃土高原才充滿了活力與生機，它們無異于“黃土高原的血脈”。

高原的血脈是豐腴的，但并不是源源不絕、堅不可摧的，甚至還有一點脆弱。尤其是近十幾年來，隨著西部大開發，特別是人們急于脫貧致富的心理膨脹，對地下及地表的礦產資源進行了無序的甚至近乎于瘋狂的開采，而對于水資源，更是陷入了一邊是需求量急速上升，一邊是浪費和污染加劇的怪圈之中。在黃土高原上流淌了百萬年的“血脈”，一時間竟面臨著岌岌可危的境地。

在高原血脈需要守護、暢通、清潔和延續的關口，黃河上中游管理局挺身而出。

成立于1980年的黃河上中游管理局，按照國家授權，負責黃河流域省（區）近70萬平方公里的水土保持綜合治理、預防監督、管理和黃河上中游4200公里（現為3616公里）黃河干流及2400公里主要支流的水行政執法、河道建設項目日常監管、水事糾紛協助調處、取水許可日常監管等方面的水行政管理與執法工作。

而承擔這么一個艱巨任務的竟然是一個目前僅僅擁有28人的黃河上中游水政監察隊伍。其中包括黃河上中游管理局直屬晉陜蒙接壤地區水政監察支隊和天水、西峰、綏德3個水政監察大隊的18人，黃河上中游管理局水政水資源處10人。

對黃河上中游水政監察隊伍近年來的工作，現任黃河上中游管理局副局長王銀山用了8個字進行概括：“立法、普法、維法、執法”。

他們先后制定了《黃河上中游河道管理巡查報告制度》、《黃河上中游流域水行政執法檢查辦案制度》、《黃河上中游河道水行政管理工作責任與考核辦法》、《黃河上中游流域取水許可監督管理實施辦法（試行）》等規章制度，從制度上盡可能理順流域與區域管理相結合這一具有創新型管理體制的關系，進一步推進了水行政管理工作的制度化、規范化水平。近年來，黃河上中游管理局先后榮獲水利部“四五”普法先進集體、黃委“五五”普法先進集體等榮譽。

執法是黃河上中游管理局水政水資源工作的重點，也是黃河上中游水政水資源工作中的亮點。

近年來，隨著經濟的快速發展和人們用水需求量的猛增，黃河上中游流域出現了諸如水資源短缺、水環境惡化、省際水事糾紛、違法水事案件頻發等許多問題。而且這些問題涉及省份多、水事關系復雜，河道管理上還存在著干流河道管理有待規范，重點支流河道管理相對滯后；源頭控制薄弱，造成違規建設項目較多；河道建設項目防洪評價論證及審查過程緩慢，個別省（區）存在越權審批現象；水事活動頻繁，省際水事糾紛矛盾突出；執法手段單一，執法措施和力度不到位以及基層執法單位缺乏正常工作經費撥付渠道，執法裝備不完善等一系列問題。履職管理可謂難題重重！

而針對這些問題和挑戰，黃河上中游管理局通過加強河道巡查和加大對重點河段監管力度，規范河道建設項目管理，有效預防和處理水事糾紛，取得了令人驚異的成就。據統計，自1992年黃河上中游管理局行使水行政管理職能以來，在黃委的領導和支持下，共受理、審查河道建設項目100余項，頒發施工許可證60多套，均按審查批復意見得以順利實施。2008年聯合有關省區組織開展并完成了重點省際邊界河段違規建設項目調查和現場查處工作，并配合黃委圓滿調處了甘陜界涇河長慶橋省際水事糾紛；2009年配合黃委開展了黃河干流晉蒙河曲準格爾河段、陜甘界渭河干流鳳閣嶺河段省際水事糾紛的調處工作，妥善解決了有關省區間水事矛盾，及時預防和控制了矛盾的發展和激化，對黃河沿岸經濟發展和社會穩定起到了積極作用。

面對重要而棘手的水資源統一管理工作，近年來，黃河上中游管理局以貫徹落實取水許可制度為重點，完成了黃河上中游取水許可登記、發證工作，實現了各取水口由無序管理向有序管理的突破。先后組織開展了黃河上中游水電站執法摸底排查及渭河流域等重點支流用水情況調研，督促黃河上中游干流16座水電站辦理了取水許可證，啟動了黃河上中游水電站的日常監督管理。完成了渭河流域4個農業取水口取水許可證的填報及發放工作。目前，由黃河上中游管理局實施監督管理的取水口已有105個，涉及黃委審批發證的66套取水許可證、54家持證單位，許可取水總量4200多億立方米，退水總量4000多億立方米，耗水總量110多億立方米。黃河上中游管理局配合黃委開展取水許可和入河排污口現場執法檢查，完成了黃河干、支流年度水量調度督察及對有關省區水權轉讓實施監管調研工作，逐步建立起了按總量控制、省區平衡只減不增和與沿黃省區聯合年審的取水動態監管機制，初步實現了流域水資源的統一規范管理。

而在這些亮點和業績背后，卻有著這批守護者說不盡、倒不出的尷尬。尷尬從何而來？

原因就是受執法權限限制，執法強制力有限，監管效力有限。主要表現在兩個方面：

一是局直屬4個水政監察支隊都是事業單位，由于種種客觀原因未取得執法主體資格，發現問題后只能上報，不能對違章行為采取強制措施，對違法對象沒有足夠的約束力，使得執法力度很有限。二是地方水行政執法部門有顧慮，由于流域內的建設項目多為國家或地方的重點項目，地方政府對這些項目高度支持，并且要求相關部門也要給予大力支持。因此，當對違規工程依法查處時，地方各級水利部門普遍有畏難情緒，導致該停工的施工單位停不下來，該整改的建設單位不積極去落實，使執法查處工作大打折扣。此外，由于執法工作線長面廣，環境復雜，難度大，執法工作受到影響，執法無法到位，執法效果大打折扣。

西峰水土保持治理監督局水政科副科長、西峰水政監察支隊副支隊長慕鵬對此有深刻的體會。

2009年冬天，西長鳳高速公路涇河特大橋趁枯河之際，未經河道管理部門許可便擅自開工建設。2010年汛前，西峰水政監察支隊在對涇河進行河道巡查時，發現橋墩已澆筑到設計的三分之二左右，慕鵬立即與建設單位甘肅省高等級公路建設開發有限公司項目辦進行了溝通，開始對方還比較客氣，還能坐下來與慕鵬等人面談。可是當了解了西峰水政監察支隊的來意后，態度當即就冷淡了。慕鵬等人依據《中華人民共和國水法》第三十八條、第二十七條和《中華人民共和國河道管理條例》第十一條之規定，于2010年4月29日向該工程工地下發了現場處理通知書，要求限期辦理施工許可手續。之后慕鵬打電話，該項目辦便再也不接。慕鵬等人硬著頭皮又來到該工程工地，卻見不到建設單位的人了，就連施工單位也以工地安全為由不讓慕鵬等人在現場查看，并且對水政監察隊員們視若不見，照常施工。

屢屢受到如此冷遇，水政監察隊員們卻束手無策。“我們能做的，只能是監督檢查，不能直接處罰，唯一能顯示一點執法權力的就是下達一張現場處理通知書，但也經常不被人家當回事。”慕鵬感嘆道。

天水水土保持治理監督局管轄的渭河上，自2008年3月開始興建天定高速公路10座跨河大橋，天水水政監察支隊曾多次前往督促建設單位辦理河道建設項目許可手續，可是建設單位甘肅省交通廳拒不辦理，天水水政監察支隊眼睜睜地瞧著這些大橋建成通車了，對一直沒有辦理許可手續的建設單位卻無可奈何。

在如此的尷尬中，黃河上中游管理局的水政水資源工作者們，依然不辱使命，負重前行。

在黃河流域省（區）近70萬平方公里的范圍和黃河上中游3616公里黃河干流及2400公里主要支流這么廣袤的地區上，他們始終擔當著救火隊員的角色，哪里有違章案情、哪里有水事糾紛、哪里有突發性事件，無論距離有多遠，道路多難走，時間有多緊迫，他們都要“打起背包就出發”，有時緊張得甚至連背包都來不及打就要上路，要盡快趕到出事地點，開展執法行動。

綏德水政監察支隊幾個人每一年要巡查15次左右，跑上6萬公里的路程。用綏德水土保持治理監督局水政水資源科科長、綏德水政監察支隊副支隊長張金慧的話說，“每年都要繞地球跑一圈兒多！”一年中，他們大致10個月在巡查途中。管轄河道最長的，要數天水水政監察支隊，他們管轄的黃河干流河道長達2481公里，支流湟水和渭河1595公里，總長度超過了4000公里，涉及青海、四川、甘肅、寧夏4個省區，這些地方他們每年至少也得跑個七八趟。

黃河上中游管理局水政水資源處處長、黃委直屬上中游水政監察總隊副總隊長張孝親，負責水政水資源處工作已經13年。13年間，他在黃河上中游流域的山山水水間跑了多少個來回，親自主持和參加了多少次對違法違章事件的處理，吃過多少苦，遭過多少罪，受到過多少白眼，遇到過多少危險？他自己根本記不清了。“我只能說，這些問題每年都會遇上幾回。”張孝親淡淡地對記者說道。

他們的執著和忠誠則告訴我們，黃土高原的血脈緊緊與黃河上中游水政水資源人的赤膽忠心相連！